[ 葉知年 ]——(2006-8-17) / 已閱97135次
農(nóng)民工的勞動權(quán)益保護法律問題探討
葉知年 李金森
[摘 要] 當前，拖欠農(nóng)民工的工資以及各種侵害農(nóng)民工合法勞動權(quán)益問題已經(jīng)十分突出，成為社會穩(wěn)定的重大隱患。如何依法維護農(nóng)民工的合法勞動權(quán)益，是值得思考并研究的問題。本文在分析近年來我國城市農(nóng)民工勞動就業(yè)基本情況的基礎上，探討了農(nóng)民工就業(yè)過程中所存在的主要問題及其原因，并試圖從法律角度研究農(nóng)民工進城打工過程中遇到的各種勞動權(quán)益被侵害的問題，進而提出農(nóng)民工的勞動權(quán)益保護的法律及政策方面的一些建議。
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民工 勞動權(quán)益 保護
一、我國農(nóng)民工勞動權(quán)益的理論定位分析和保護現(xiàn)狀
（一）我國農(nóng)民工勞動權(quán)益的理論定位
1、“農(nóng)民工” 和農(nóng)民工勞動權(quán)益的定位
農(nóng)民工不是一個勞動法律意義上的概念。它包含了計劃經(jīng)濟時代的烙印，也夾雜著戶籍管理制度的因素。因此，有必要對農(nóng)民工從法律上進行重新定位，以便從根本上改變農(nóng)民工的狀況，維護農(nóng)民工的合法權(quán)益。首先應當明確農(nóng)民工是勞動者。當農(nóng)民離開土地、進入城鎮(zhèn)從事產(chǎn)業(yè)工作以后，他們在法律上的定位應當是勞動者，他們與用人單位之間的關(guān)系符合勞動關(guān)系的一切條件，應當按照《勞動法》的規(guī)定確定農(nóng)民工和用人單位之間的所有權(quán)利義務關(guān)系。
農(nóng)民工的勞動權(quán)益是指在勞動權(quán)基礎上享有的各種權(quán)益。因此，必須先明確勞動權(quán)的概念。廣義上的勞動權(quán)概念與勞動權(quán)利是等值概念。狹義上的勞動權(quán)僅指獲得和選擇工作的權(quán)利，有時也可以包括獲取勞動報酬的權(quán)利。狹義上的勞動權(quán)與人們通常使用的工作權(quán)基本同義。但上述的分析也只是相對的，在各種著述和政府文件中，有時并沒有嚴格區(qū)分勞動權(quán)、工作權(quán)和勞動權(quán)利這三個概念，往往不加嚴格區(qū)別地混用。我國憲法和勞動法也沒有直接使用勞動權(quán)的概念，而是使用勞動的權(quán)利或勞動權(quán)利的概念。
2、農(nóng)民工的社會保障權(quán)益
社會保障是國家通過立法形式確立的，以國民收入再分配的形式為暫時或者永久喪失勞動能力、失去工作機會的社會成員提供物質(zhì)幫助保障每個公民的基本生活需要和維持勞動力再生產(chǎn)的一種社會制度。 農(nóng)民工的社會保障權(quán)益的主要內(nèi)容是：
工傷保險權(quán)益。工傷保險是勞動者因工造成傷殘、死亡或者職業(yè)病后，對傷害者及家屬給以一定物質(zhì)幫助的一種社會保險措施。農(nóng)民工從事較危險、有害的作業(yè)，又缺少較為全面的保障，往往是受害者。因此，必須切實保障農(nóng)民工工傷保險權(quán)益。
醫(yī)療保險權(quán)益。醫(yī)療保險是指勞動者在非因公造成患病、損傷時，獲得所需醫(yī)療費用幫助的一種社會保險制度。農(nóng)民工所從事的工作，可能接觸有害物質(zhì)，對其身心造成損害。這種損害不僅造成下一代發(fā)育的障礙，還會影響其壽命。由于職業(yè)病往往具有遲發(fā)性特點，農(nóng)民工發(fā)生職業(yè)病傷害的，可能會在疾病的積累過程中已經(jīng)被除名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本不夠支付昂貴的治療費用，甚至導致其傾家蕩產(chǎn)、惡疾纏身。農(nóng)民工醫(yī)療保險權(quán)益的缺失，往往導致他們有病不能就醫(yī)，小病釀成大災，甚至喪失勞動能力，經(jīng)濟損失更無法補償�？梢姡Ｕ限r(nóng)民工工傷保險權(quán)益尤為重要。
生育保險權(quán)益。《勞動法》規(guī)定，在女職工懷孕期間，不得辭退。但對一些企業(yè)來講，這些規(guī)定并不同等地適用于農(nóng)民工。不少“打工妹”一旦懷孕就被辭退，她們的生活也就隨之發(fā)生困難。即使不被辭退，由于絕大多數(shù)企業(yè)沒有為其辦理生育保險，她們與城市女工的待遇無法等同，有些人無力支付正規(guī)醫(yī)療費用，而不得不求助于私人醫(yī)生甚至無牌照游醫(yī)、巫醫(yī)，結(jié)果可想而知。因此，保障女農(nóng)民工生育保險權(quán)益也顯得特別重要。
（二）農(nóng)民工勞動權(quán)益保護的現(xiàn)狀及存在的主要問題
1、我國農(nóng)民工勞動權(quán)益保護的現(xiàn)狀
(1)我國現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)民工勞動權(quán)益保護的法律
我國《憲法》第四十二、四十三條中華人民共和國公民有勞動和休息的權(quán)利；同時，《民法通則》也有相關(guān)的規(guī)定�！秳趧臃ā吩诘谌龡l明確規(guī)定了勞動者應該享有的各種權(quán)利，第二十九條、三十三條規(guī)定了對勞動者的一些保護措施�！秳趧臃ā纷鳛槲覈{(diào)整勞動關(guān)系的基本法律，是憲法以下的最高層次的立法，從法的效力的角度而言，對勞動者的勞動權(quán)益保護具有強大的效力。
當然，除了基本法律之外，還有部分行政法規(guī)、部門規(guī)章和條例也有保護農(nóng)民工勞動權(quán)益的內(nèi)容�！�
(2)我國農(nóng)民工勞動權(quán)益保護的現(xiàn)狀
在工資方面:一是初步建立了工資宏觀指導體系。在全國30個省、自治區(qū)、直轄市(除西藏以外)建立了工資指導線制度;在全國140個大中城市建立了勞動力市場工資指導價位制度。二是開始探索建立適應市場經(jīng)濟要求的企業(yè)工資決定機制。實行工資集體協(xié)商制度,使勞動者能夠依法參與企業(yè)的工資決定,正當維護自己勞動報酬合理增長的權(quán)益。三是建立并完善了最低工資保障制度。最低工資保障制度覆蓋的是全體勞動者,當前對維護農(nóng)民工最基本的勞動報酬權(quán)益尤有重要意義。四是加強監(jiān)察執(zhí)法,從解決拖欠農(nóng)民工工資問題入手,探索建立長效機制。各地通過進一步強化勞動監(jiān)察,開展專項檢查,加大普法宣傳力度,在全社會初步形成了聯(lián)合有關(guān)部門綜合治理企業(yè)拖欠、克扣農(nóng)民工工資的氛圍。特別是針對建筑行業(yè)拖欠農(nóng)民工工資嚴重的現(xiàn)象,2004年9月,勞動保障部會同建設部共同下發(fā)了《建設領域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》。2005年4月,勞動保障部、建設部和全國總工會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強建設等行業(yè)農(nóng)民工勞動合同管理的通知》,對建筑企業(yè)工資支付、勞動合同管理等行為提出了規(guī)范意見。
在勞動保護方面:一是依據(jù)有關(guān)法律法規(guī),國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和勞動保障等部門開展了多次專項檢查,查處了一批生產(chǎn)安全責任事故和侵害勞動者(其中大多為農(nóng)民工)休息休假等權(quán)益的案件。二是通過勞動保障監(jiān)察人員加強勞動保障監(jiān)察日常巡檢、舉報專查和集中專項檢查,重點查處企業(yè)違法強迫農(nóng)民工加班加點的行為,保障農(nóng)民工的休息休假權(quán)益。
2、我國農(nóng)民工勞動權(quán)益保護存在的主要問題
(1)現(xiàn)行法律中農(nóng)民工勞動權(quán)益保護存在的問題
應該承認,針對農(nóng)民工這一特殊群體,現(xiàn)行法律資源還是非常豐富的。我們有適用于全國的《勞動法》、《社會保險費征繳暫行條例》,也有各地勞動部門諸如北京市勞動局制定的《關(guān)于用人單位招用外地務工人員有關(guān)問題的通知》等。通過對上述法律文件的分析,筆者認為,受對農(nóng)民工角色定位的影響,現(xiàn)有法律存在如下問題：
矛盾性。根據(jù)《勞動法》的規(guī)定,在中國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織和與之形成勞動關(guān)系的勞動者都適用勞動法。所有勞動者都享有平等就業(yè)、取得勞動報酬、享受社會保險和福利以及法律規(guī)定的其他勞動權(quán)利。由此可以看出,一方面,《勞動法》是將農(nóng)民工視為普通勞動者,將他們與城鎮(zhèn)及其他勞動者一體調(diào)整與保護的主體；但另一方面,各地政府出臺的政策規(guī)章卻又將農(nóng)民工加以特殊對待。如根據(jù)前述北京市勞動部門的有關(guān)規(guī)定,用人單位對外地務工人員可以選擇就業(yè)的行業(yè)、工種等進行了明確的限制。這種對法律主體定位的不確定性,直接妨礙了法治的統(tǒng)一和尊嚴。
不公正性。實踐中農(nóng)民工權(quán)益受損屢禁不止,固然有政府監(jiān)管不力、用人單位不依法辦事的因素,但其中也折射出立法的不公正。我們知道,法律是通過權(quán)利義務的設定來調(diào)整社會關(guān)系的,然而,現(xiàn)行政策法規(guī)在調(diào)整農(nóng)民工與政府、與用人單位及與城鎮(zhèn)勞動者的社會關(guān)系上卻表現(xiàn)出強烈的權(quán)利義務的不對等,實質(zhì)體現(xiàn)了對農(nóng)民工權(quán)益的限制與歧視。
筆者認為,實體權(quán)益的部分缺失和救濟手段的不暢是其中的最大問題。長期以來,農(nóng)民工被排斥在工會之外，沒有形成這一利益群體的代言人,導致本就不完整的公民勞動權(quán)在農(nóng)民工這一弱勢群體對抗作為強勢群體的用人單位的斗爭中尤其明顯。利益受損且沒有有效的法律救濟,使農(nóng)民工權(quán)益的損害有如雪上加霜。這其中突出表現(xiàn)為現(xiàn)有法律的制裁手段狹窄且過于弱化,導致實踐中農(nóng)民工本就不多的權(quán)益被部分剝奪而難以全部享有。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī),用人單位侵害農(nóng)民工權(quán)益的,制裁手段只是警告、責令改正、通報批評等一些訓誡性措施,即使進行罰款,由于數(shù)額過小、強度有限,也難以起到應有的震懾作用,這充分暴露了我國相關(guān)立法的調(diào)控乏力。正如梁慧星先生所言：“我們改革開放以來,在一定意義上說我們以犧牲勞動者為代價換來了經(jīng)濟的發(fā)展。你們看看那部勞動法有什么真正的保護措施?可以說勞動法把勞動人民這個過去被稱為領導階級的整個階級出賣給了企業(yè)家�！�
(2)現(xiàn)實經(jīng)濟生活中農(nóng)民工勞動權(quán)益保護存在的問題
用人單位侵害農(nóng)民工取得合理勞動報酬的權(quán)利。主要表現(xiàn)在：一是同工不同酬。農(nóng)民工雖然從事的與城市人同樣的工作，卻拿著不一樣的報酬。二是加班不給加班費或少給加班費。農(nóng)民工大都勞動時間長、強度大、待遇低，特別是在私營企業(yè)，每天一般都在10—14個小時，超時疲勞工作現(xiàn)象嚴重，但享受不到同工同酬的待遇；三是拖欠甚至拒付工資，這種情況在全國各地時常發(fā)生。
休息休假的權(quán)利往往得不到保證，勞動時間被無限延長。勞動者有勞動的權(quán)利，同時也應享有休息休假的權(quán)利。但是，農(nóng)民工普遍反映勞動超時現(xiàn)象嚴重。不少個體、私營及涉外企業(yè)經(jīng)常讓員工加班加點，嚴重損害了農(nóng)民工的身心健康。
工作環(huán)境惡劣，缺乏勞動保護。有的用人單位著眼于眼前利益，為了降低生產(chǎn)成本，不注意改善工作環(huán)境，不給農(nóng)民工配發(fā)必要的勞動保護用品，導致農(nóng)民工職業(yè)病發(fā)病率較高。
社會保險和福利權(quán)利的缺失。社會保險、福利權(quán)是指勞動者享受國家和用人單位提供的福利設施和種種福利待遇，在暫時或者永久喪失勞動能力的情況下獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。但是在實際中，一些用人單位特別是個體和私營企業(yè)要么不給農(nóng)民工買社會保險，要么為了應付檢查只給少部分農(nóng)民工投保，要么避重就輕只買一種保險，而回避其它幾個險種。
勞動合同簽訂率低，勞動關(guān)系缺乏法律的有效約束。使用農(nóng)民工不簽訂勞動合同或簽生死合同的情況在個體私營企業(yè)普遍存在。由于不簽勞動合同，用工單位可任意處置農(nóng)民工，超時加班，不給加班工作；不負工傷責任；不提供必要的勞動保護設施等等。
二、農(nóng)民工勞動權(quán)益保護存在問題的原因分析
要作好農(nóng)民工勞動權(quán)益保護工作，首先必須清楚地分析造成這些現(xiàn)狀的原因。歸納起來,主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
(一)歧視農(nóng)民工的觀念比較嚴重
從理論和法律上講,農(nóng)民工也是社會成員中的一員,與從事其他職業(yè)的勞動者一樣,具有平等的社會地位,并不低人一等。但是,在現(xiàn)實生活中, 農(nóng)民工的名義社會地位與實際社會地位相差較遠。農(nóng)民工在社會職業(yè)結(jié)構(gòu)中實際處于最低層。歧視農(nóng)民工的觀念意識具有一定的現(xiàn)實基礎。在城市里,農(nóng)民工被一些城里人看成“盲流”,得不到作為公民應有的基本尊重。一些企事業(yè)單位的管理者思想深處,存在著農(nóng)民工不應與城鎮(zhèn)職工享受同等權(quán)益和待遇的意識。在某些政府管理機關(guān),個別領導者和工作人員也無視農(nóng)民工對城市建設的貢獻,錯誤地強調(diào)給農(nóng)民工平等待遇會加重城市管理成本和難度,錯誤地認為政府治理企業(yè)欠薪,敦促企業(yè)改善勞動條件,會影響當?shù)氐耐顿Y環(huán)境和地方財政收入,等等。
(二)勞動保障法制建設滯后，執(zhí)法力度不足
一是現(xiàn)有的保障農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)不完善，勞動保障法制不健全,立法層次較低。雖然現(xiàn)行的勞動保障法律法規(guī)和相關(guān)政策對勞動者的合法權(quán)益作了許多規(guī)定,卻未能有針對性地對農(nóng)民工這樣的弱勢群體給予特殊保護,為他們提供便捷有效的保護措施和手段。而且,現(xiàn)行涉及工資支付、勞動合同的具體規(guī)定只是部門規(guī)章,立法層次較低;這些規(guī)章由于無上位法的依據(jù),對工資支付、勞動合同簽訂、爭議處理及違法責任的追究等問題作出具體規(guī)定受到限制。
二是現(xiàn)行法律法規(guī)對違法行為處罰力度不夠。在勞動關(guān)系的建立上,對用人單位不與農(nóng)民工簽訂勞動合同的處罰只是責令改正,對仍未改正行為沒有進一步的處罰措施。在工資支付方面,對拖欠、克扣工資等行為,只是設定了50%到一倍的賠償金；對企業(yè)主拖欠、克扣工資等行為沒有強制手段。在勞動保護方面,對恣意延長勞動時間、不依法提供勞動保護措施的行為缺乏強硬的處罰措施,等等。
三是執(zhí)法力量不足,執(zhí)法效果不理想。一方面,勞動保障監(jiān)察執(zhí)法人員在處罰企業(yè)有關(guān)違法行為時,由于缺乏強有力的法律支持,導致行使處罰乏力,難以震懾和遏止違法行為。另一方面,勞動保障監(jiān)察和勞動爭議處理力量與日益繁重的維權(quán)工作需要嚴重不適應。勞動爭議仲裁缺乏獨立的辦案機構(gòu),辦案人員的編制、經(jīng)費保障等問題沒有解決,也嚴重影響了勞動爭議處理和仲裁的辦案效率。
(三)部分用人單位有法不依，勞動用工管理混亂
部分用人單位不按國家有關(guān)勞動合同的規(guī)定要求與農(nóng)民工建立勞動關(guān)系,要么不簽合同,要么采取口頭約定或者簽訂“生死合同”等形式來規(guī)避法律責任,減輕自己義務。據(jù)勞動和社會保障部調(diào)查,目前農(nóng)民工勞動合同的簽訂率僅占12.5%。還有一些用人單位把自己應該承擔的法律責任推給“包工頭”,給以后的農(nóng)民工維權(quán)制造困難。據(jù)統(tǒng)計,因勞動合同問題引發(fā)的上訪占全部上訪的比例為18%。有的用人單位不執(zhí)行國家關(guān)于工資支付的規(guī)定,沒有建立正常的工資支付制度。還有一些用人單位不按國家要求實施勞動保護,對保護設施偷工減料,勞保用品或沒有、或以次充好,使農(nóng)民工的生命健康受到損害。
(四)農(nóng)民工組織化程度低，自我維權(quán)能力較弱
這里說的組織化程度低是指農(nóng)民工很少加入工會等正式組織。目前作為產(chǎn)業(yè)工人主體之一的農(nóng)民工，絕大多數(shù)不是工會成員。再加上一些“三資企業(yè)”和私營企業(yè)拒不建立工會組織，使農(nóng)民工的組織程度更低，正式組織的缺失，使農(nóng)民工缺乏利益表達和權(quán)益維護的渠道和載體，在權(quán)益受到侵害時，不能通過集體的力量，更好地維護自己的利益。
(五)農(nóng)民工的法律素質(zhì)有待提高
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