[ 李克垣 ]——(2006-8-22) / 已閱11466次
論人民調(diào)解委員會(huì)的民主選舉
李克垣
人民調(diào)解是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的法律制度。我國(guó)《憲法》《民事訴訟法》《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》等法律、法規(guī)對(duì)人民調(diào)解工作都有明確的規(guī)定。近幾年來(lái)，我街道各個(gè)社區(qū)的人民調(diào)解委員會(huì)在化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、加強(qiáng)民主法制建設(shè)發(fā)揮了重要作用，做出了積極了貢獻(xiàn)。2003年底，為推進(jìn)社會(huì)主義政治文明建設(shè)，我街道各個(gè)居民委員會(huì)進(jìn)行了實(shí)質(zhì)意義上的換屆選舉，使居民委員會(huì)真正成為法律規(guī)定的自治組織。與此同時(shí)，還成立與每個(gè)居民委員會(huì)相對(duì)應(yīng)的社區(qū)事務(wù)所，這樣，在一個(gè)居民區(qū)就形成黨支部、居委會(huì)、事務(wù)所三個(gè)機(jī)構(gòu)并存的局面，這就使我們的社區(qū)人民調(diào)解工作面臨新的局面，也給人民調(diào)解工作提出新的挑戰(zhàn)。隨著上一屆居委會(huì)使命的完成，原有的人民調(diào)解委員會(huì)也自然終止了，但由于新的居委會(huì)與事務(wù)所的雙重架構(gòu)以及目前社區(qū)自治運(yùn)轉(zhuǎn)的不成熟，新的調(diào)解委員會(huì)遲遲難以產(chǎn)生。在新形勢(shì)下，如何合法地有效地建立起人民調(diào)解組織，既能促進(jìn)社區(qū)群眾自治，又能有效的開(kāi)展好人民調(diào)解工作，是面臨的新課題。我們根據(jù)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合社區(qū)工作的實(shí)際情況，設(shè)想通過(guò)一定程序選舉產(chǎn)生人民調(diào)解委員會(huì)，并對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行法律法規(guī)、調(diào)解技巧的培訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解工作在社區(qū)的正常有效地運(yùn)作，打開(kāi)人民調(diào)解工作的新局面。
一、新形勢(shì)下建立人民調(diào)解組織面臨的雙重困境
雖然《憲法》 、《城市居民委員會(huì)組織法》 都規(guī)定了居民委員會(huì)應(yīng)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，承擔(dān)調(diào)解民間糾紛的職能，但換屆選舉后人民調(diào)解組織的成立面臨著現(xiàn)實(shí)與理論的雙重困境，遲遲不能成立，人民調(diào)解工作也不能有效開(kāi)展。新一屆居民委員會(huì)成立后，由于各項(xiàng)配套制度還沒(méi)有相應(yīng)地配套，所以居委會(huì)的辦公場(chǎng)地、辦公經(jīng)費(fèi)、工作機(jī)制均沒(méi)有落實(shí)；由于社區(qū)發(fā)育不成熟、居民自治意識(shí)比較淡薄以及當(dāng)選的委員在社區(qū)沒(méi)有利益相關(guān) ，所以新當(dāng)選的居委會(huì)委員是否開(kāi)展工作以及愿意在多大程度上開(kāi)展工作是完全取決于其自身奉獻(xiàn)精神的大小，所以這就不能保證法律規(guī)定的居委會(huì)需要辦理的各項(xiàng)事務(wù)的落實(shí)。這也導(dǎo)致了人民調(diào)解組織的無(wú)法建立，人民調(diào)解工作的無(wú)法開(kāi)展。這是人民調(diào)解工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境。
居委會(huì)換屆后，我區(qū)建立了與居委會(huì)對(duì)應(yīng)的社區(qū)事務(wù)所，事務(wù)所內(nèi)也設(shè)了負(fù)責(zé)調(diào)解工作的干部，但是這并不是人民調(diào)解委會(huì)員組織，也不能代替人民調(diào)解委員會(huì)，因?yàn)樯鐓^(qū)事務(wù)所與人調(diào)解委員會(huì)的性質(zhì)不同，“社區(qū)事務(wù)所的工作人員受政府聘用” ，明顯具有政府公職性質(zhì)；而法律規(guī)定的人民調(diào)解委員會(huì)是群眾自治組織 。事務(wù)所調(diào)解干部可以承擔(dān)有關(guān)調(diào)解的具體事務(wù)性工作，但并不適合以人民調(diào)解委會(huì)員的名義主持調(diào)解、制作人民調(diào)解協(xié)議書(shū)，因?yàn)槭聞?wù)所調(diào)解干部既不是人民調(diào)解委員會(huì)委員，也不是受人民調(diào)解委員會(huì)聘任的調(diào)解員。這是人民調(diào)解工作面臨的理論困境。如果不破解這雙重困境，歷經(jīng)幾十年發(fā)展完善的、被西方國(guó)家喻為“東方一枝花”的人民調(diào)解制度就有可能在社區(qū)逐步萎縮，甚至消亡，這是我們所不愿看到的。
二、破解難題，選舉產(chǎn)生人民調(diào)解委員會(huì)
如何突破困境尋求人民調(diào)解工作的出路？面對(duì)現(xiàn)代政治文明和民主政治的發(fā)展大潮，不可能退回原路。發(fā)展所產(chǎn)生的問(wèn)題需要用發(fā)展的辦法解決，改革所產(chǎn)生的困境仍需通過(guò)改革來(lái)破解。解決人民調(diào)解委員會(huì)成立面對(duì)困境，仍需從法律入手，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況，通過(guò)繼續(xù)深化社區(qū)政治文明建設(shè)、拓展群眾自治的領(lǐng)域來(lái)解決，也就是貫徹《人民調(diào)解委會(huì)員組織條例》 ，在社區(qū)選舉產(chǎn)生人民調(diào)解委員會(huì)，把事務(wù)所調(diào)解干部選入調(diào)委會(huì)或者由調(diào)委會(huì)進(jìn)行聘任 。這樣，一方面保持了人民調(diào)解委員會(huì)群眾自治組織的性質(zhì)，做到了調(diào)解工作的主體合法，使事務(wù)所調(diào)解干部名正言順地以人民調(diào)解委員會(huì)的名義開(kāi)展工作；另一方面由事務(wù)所調(diào)解干部作為人民調(diào)解委員會(huì)的成員，承擔(dān)調(diào)解的事務(wù)性工作，解決了自治組織沒(méi)有拿薪的日常工作人員的問(wèn)題，避免了自治組織的虛化，保證調(diào)解工作的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。
三、人民調(diào)解委會(huì)選舉的程序和操作步驟
雖然法規(guī)規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)由選舉產(chǎn)生，但選舉形式、選舉方式、選舉程序等細(xì)節(jié)問(wèn)題都沒(méi)有規(guī)定。參觀其他形式的選舉（主要是居民委員會(huì)的選舉），結(jié)合社區(qū)實(shí)際，不難設(shè)計(jì)出調(diào)委會(huì)選舉工作的程序。其中最重要的選舉產(chǎn)生方式問(wèn)題，調(diào)委會(huì)的產(chǎn)生可以有以下三種方式：
（一）由居民委員會(huì)選舉產(chǎn)生。由于居民委員會(huì)是由居民或居民代表選舉出來(lái)的，所以應(yīng)該能夠代表本居民區(qū)居民意見(jiàn)，其選舉產(chǎn)生的調(diào)委會(huì)可以具有合法性。這是一個(gè)程序最簡(jiǎn)單的選舉辦法，操作起來(lái)最省力，但選舉的基礎(chǔ)最薄弱。
（二）由居民代表選舉產(chǎn)生。在原來(lái)居委會(huì)換屆選舉中基本上是采取的這種形式，可以由選舉居民委會(huì)員的原代表選舉產(chǎn)生調(diào)委會(huì)。這樣節(jié)省了選民登記、產(chǎn)生代表等選舉的前期程序，減少了工作量，操作起來(lái)相對(duì)比較容易，但也具備了較廣泛的民意基礎(chǔ)。
（三）由居民直接選舉產(chǎn)生（即直選）。由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生調(diào)委會(huì)。這種選舉方式代表的民意基礎(chǔ)最為廣泛，但操作起來(lái)也最復(fù)雜、工作量也最大。
我們?cè)O(shè)想以第二種選舉方式為主，在少數(shù)條件比較成熟的社區(qū)實(shí)行第三種直選方式，在少數(shù)條件比較差的小區(qū)實(shí)行第一種方式。
關(guān)于調(diào)委會(huì)組成，根據(jù)《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》的規(guī)定 ，由7-9組成，設(shè)主任一名，副主任一名。主任、副主任均實(shí)行等額選舉，委員實(shí)現(xiàn)差額選舉。關(guān)于人民調(diào)解委員會(huì)委員候選人的產(chǎn)生，我們?cè)O(shè)想由一名居委會(huì)成員作為主任候選人，事務(wù)所調(diào)解干部作為副主任候選人，委員由居委會(huì)每個(gè)塊或大的社區(qū)單位推選一名。
在選舉工作的操作步驟上，我們?cè)O(shè)想先選2-3個(gè)社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，積累出經(jīng)驗(yàn)后再在全街道推開(kāi)。
四、對(duì)人民調(diào)解員開(kāi)展培訓(xùn)，提高調(diào)解工作水平
根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》 《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》 的規(guī)定，街道司法科負(fù)責(zé)對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)指導(dǎo)工作。新的人民調(diào)解委員會(huì)成立后，一方面要加強(qiáng)調(diào)委會(huì)的規(guī)范化建設(shè)，如制作調(diào)解委標(biāo)志牌、印章、格式文書(shū)等；另一方面加強(qiáng)對(duì)調(diào)解人員的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，對(duì)于新當(dāng)選調(diào)委會(huì)主任、副主任，由街道司法科組織開(kāi)展常用法律法規(guī)、調(diào)解工作技巧、調(diào)解文書(shū)制作等方面業(yè)務(wù)培訓(xùn)，然后由調(diào)委會(huì)主任、副主任對(duì)其本調(diào)委會(huì)的委員、調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)。
文獻(xiàn)資料:
1.《憲法》第一百一十一條第二款規(guī)定：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛……”
2.《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第十三條規(guī)定：“居民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會(huì)……”第三條規(guī)定：“居民委員會(huì)的任務(wù)：（三）調(diào)解民間糾紛……”
新一屆居委會(huì)委員沒(méi)有薪水或津貼即是明證之一，當(dāng)然這不是最主要的利益相關(guān)，居委會(huì)決策開(kāi)展的事務(wù)影響不到居民（包括居委會(huì)委員）的利益是主要原因。
3.見(jiàn)上海市靜安區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)辦公室編：《社區(qū)建設(shè)知識(shí)問(wèn)答（一）》，第18頁(yè)。
4.《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第二條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織……”司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第二條第一款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。”
5.《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第三條第二款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)委員除由村民委員會(huì)成員或者居民委員會(huì)成員兼任的以外由群眾選舉產(chǎn)生，每三年改選一次，可以連選連任�！�
6.司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第二條第二款、第三款規(guī)定：“人民調(diào)解員是經(jīng)群眾選舉或者接受聘任，在人民調(diào)解委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，從事人民調(diào)解工作的人員�！薄叭嗣裾{(diào)解委員會(huì)委員、調(diào)解員，統(tǒng)稱(chēng)人民調(diào)解員。”
7.《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第三條第一款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)由委員三至九人組成，設(shè)主任一人，必要時(shí)可以設(shè)副主任。”
