[ 羅亞海 ]——(2006-9-30) / 已閱34201次
再論弱勢群體的法律保護
——從法律援助制度的視維分析
羅亞海
內(nèi)容提要：弱勢群體主要是指在經(jīng)濟收入，社會地位，權(quán)益維護，競爭能力等多方面陷入不利與困難境地，需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。法律援助制度作為一項重要的司法救濟途徑，以其正當(dāng)性、穩(wěn)定性和有效性的特點，在保護弱勢群體方面具有其無可比擬的優(yōu)勢以及不可替代的重要意義。健全法律援助制度，加強保護弱勢群體是維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)可持續(xù)和諧發(fā)展的重要保證；合理構(gòu)建法律援助制度，加強弱勢群體的法律保護，將成為當(dāng)前社會變革及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期的重要課題。
關(guān)鍵詞: 弱勢群體 法律援助 社會轉(zhuǎn)型 社會保障
Abstract: Social vulnerable group has to face many difficulties in income, social status, rights protection. legal aid as a system can be regard as an efficient way to protect them.. so to improve the development of legal aid system have significant meanings to the social vulnerable group protection.
Keywords: social vulnerable group legal aid social reform social security
弱勢群體作為一種社會現(xiàn)象，存在于人類社會產(chǎn)生至今的各個階段，如何保護弱勢群體也是古今中外科學(xué)研究所必須直面重要命題之一。淵源于英國的法律援助制度可以成為弱勢群體保護自身合法權(quán)益的一項重要司法救濟途徑。但我國對弱勢群體的保護，卻遲遲未能納入法治的軌道上來。直到《法律援助條例》的頒布，弱勢群體保護才有了司法保護的徑由。隨著中國社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟的發(fā)展，弱勢群體保護問題凸現(xiàn)，法律援助制度雖然在弱勢群體的法律保護方面起到了不可替代的作用。如何健全和完善法律援助制度，切實加強對弱勢群體的法律保護成為一個重要的社會命題。
一、 弱勢群體保護之與法律援助制度
（一）弱勢群體的概念
1、弱勢群體的概念
弱勢群體（social vulnerable group），亦稱社會脆弱群體，是社會科學(xué)的一個概念，主要用來分析社會結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)和社會分配的不合理。對這個名詞有過多的理解，鄭杭生曾明確提出：“社會脆弱群體是指憑借自身力量難以維持一般社會生活標(biāo)準(zhǔn)的生活有困難者群體”[鄭杭生主編：《轉(zhuǎn)型中的中國社會和中國社會的轉(zhuǎn)型》[M]，首都師范大學(xué)出版社1996年版，第32頁。]。 陳成文提出社會弱者群體“是一個在社會資源分配上具有經(jīng)濟利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體” [陳成文著：《社會弱者論》[M]，時事出版社，2000年，第21頁。]。鄧偉志認(rèn)為：“弱勢群體是指創(chuàng)造財富、聚斂財富能力較弱，就業(yè)競爭能力、基本生活能力較差的人群”[鄧偉志著：《透視社會弱勢群體》[J]，《內(nèi)蒙古宣傳》第二期，第14頁。]。目前來界定弱勢群體應(yīng)該緊密結(jié)合當(dāng)前我國社會變革這一時代背景主要指那些在經(jīng)濟收入，社會地位，權(quán)益維護，競爭能力等多方面陷入不利與困難境地，需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。
2、弱勢群體的范圍
弱勢群體的范圍是指哪些人屬于弱勢群體而應(yīng)受到扶助。弱勢群體范圍的擴大或縮小，或者劃分不夠清晰，缺乏實際操作性，都會違背保護弱勢群體的初衷，影響立法及保護的科學(xué)性和有效性。正確界定弱勢群體的范圍，對弱勢群體的法律保護具有極為重要的意義。根據(jù)其成因的不同，弱勢群體可分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體兩類。前者主要是基于生理原因，如老弱病殘等；而后者則主要是基于社會原因，如社會改革等。另外，該分類還應(yīng)該包括因為自然原因，如環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害等所形成的弱勢群體，即自然性弱勢群體。
我國當(dāng)前正處于社會改革和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型這一特殊歷史時期，社會性弱勢群體主要包括以下幾類人群： 1.失業(yè)人員，這一群體大部分文化程度較低，技能單一，失去工作后，基本喪失生活來源，其生存處于受威脅狀態(tài)，是市場經(jīng)濟社會中不可避免的弱勢群體。2.進城務(wù)工的農(nóng)村勞動者，他們雖然可以找到工作,但工種一般較辛苦,城市人不愿從事的工作通常由他們承擔(dān)。在法律上，關(guān)于他們的權(quán)益保護規(guī)定不足，幾乎不享受社會保障待遇。在社會地位上，受到明顯歧視。3.從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)村勞動者。由于我國長期實行的城市傾斜政策導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展滯后,制度上的藩籬造成社會的進步不能良性互動地帶動農(nóng)村的發(fā)展。人數(shù)最多的階層成為弱勢群體。
（二）弱勢群體保護的法律援助制度依托
法律援助制度是司法民主和社會進步的產(chǎn)物,無論是從其宗旨還是從其性質(zhì)，都能找到弱勢群體保護的理念依托。
1、從法律援助制度的概念及宗旨來看
從學(xué)理上解釋，法律援助是指在國家設(shè)立的法律援助機構(gòu)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，為經(jīng)濟困難的或特殊案件的當(dāng)事人給予減免收費、提供法律幫助的一項法律制度。根據(jù)《法律援助條例》規(guī)定，法律援助是指律師、法律援助機構(gòu)的工作人員和社會團體、事業(yè)單位等社會組織所屬人員，為刑事被告人、被害人等或者民事或行政訴訟原告提供法律幫助(資助、救助、扶助、救濟、優(yōu)惠等)的活動。它是通過法律扶貧、扶弱、扶殘，實現(xiàn)在法律面前人人平等和完善社會保障法律體系的重要措施。根據(jù)《法律援助條例》的規(guī)定，建立法律援助制度是“為了保障經(jīng)濟困難的公民獲得必要的法律服務(wù)，促進和規(guī)范法律援助工作”，是建全民主與法制的一件大事。正如肖揚說的：“我開始設(shè)想的法律援助是廣義的，既包括訴訟費的減免，又包括法律費的減免，目的就是想解決衙門朝南開，有理無錢莫進來的問題”[轉(zhuǎn)引自鄭功成著：《社會保障與弱勢群體保護》，參見：http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/264640.htm]。這充分體現(xiàn)了法律援助的扶貧救弱的本質(zhì)。
2、法律援助制度的性質(zhì)分析
對法律援助制度的性質(zhì)的界定歸類起來主要有以下四種學(xué)說：第一，慈善行為說。持這種觀點的人認(rèn)為法律援助是“一種慈善行為”[鄭天姝著：《法律援助：一種慈善行為》[C]，載《檢查日報》，1996年8月21日。]，是人們出于良心，道德責(zé)任自發(fā)而為的行為。它不是一種法律責(zé)任，無強制性可言，提供法律援助靠道德責(zé)任感的驅(qū)使，人們并無法定義務(wù)，政府不能以強制力作后盾加以干涉。第二，社會保障制度說。這種觀點認(rèn)為法律援助是“一種社會保障制度”[張志越著：《法律援助及社會保障》[J]，載《中國律師報》，1997年2月15日。 ]。法律援助是弱者的福音，是政府、社會伸向貧窮者的援助之手，法律援助是實現(xiàn)社會保障權(quán)的程序保障，當(dāng)社會成員的權(quán)利不能實現(xiàn)或受到侵害時，他們有權(quán)借助法律援助保障自己權(quán)利的最終實現(xiàn)。第三，國家責(zé)任說。持這種觀點的人認(rèn)為“法律援助是國家的責(zé)任，國家責(zé)任的重要體現(xiàn)是國家財政對法律援助的投入，當(dāng)然還包括國家對法律援助的管理責(zé)任等等”[章武生著：《中國律師制度研究》[M]，中國法律出版社，1999年版，第246頁。]。第四，政府和社會相結(jié)合的法律救濟說。持這種觀點的人認(rèn)為“法律援助是以政府為主導(dǎo),政府和社會相結(jié)合的一種法律救濟行為”[張耕生編：《中國律師制度研究》[M]，北京法律出版社，1998年版，第128頁。]。從諸多的法律援助制度的概念來看，該制度都滲透著弱勢保護的深刻含義。
二、 弱勢群體法律援助制度保護路徑的困境
法律援助在國際上施行已久，并形成了一個完整的體系，而在我國尚屬起步階段，還要不斷地進行完善。在新中國成立前，法律援助根本沒有產(chǎn)生和發(fā)展的土壤,在我國法律制度發(fā)展史上從未形成過法律援助制度。新中國成立后，亦未建立起真正意義上的法律援助制度，只是在有關(guān)的法律法規(guī)中有零星體現(xiàn)。近年來，我國政府在緩解或保護弱勢群體方面做出了不懈努力。在法治建設(shè)方面，我國除頒布實施《法律援助條例》及其意見之外，還增加和修改了許多法律法規(guī)，以切實保護弱勢群體的合法權(quán)益，如違憲審查機制的啟動，《城市收容管理條例》的廢除等等。但是就總體狀況和面臨的形勢而言，緩解或保護弱勢群體的任務(wù)依然十分艱巨。
（一）弱勢群體自身劣勢顯著
現(xiàn)階段我國弱勢群體的絕對數(shù)龐，增長趨勢明顯。從總體特征上分析，除收入水平低、生活貧困這一最明顯的特征外，我國弱勢群體在以下方面還存在顯著劣勢：（1）年齡偏大，身體較弱，文化程度低。以下崗職工為例，弱勢群體普遍存在“兩高”（年齡偏高、女工所占比例高）現(xiàn)象。（2）社會地位低，合法權(quán)益得不到保障，社會對弱勢群體的救助極為有限。在某些私營企業(yè)，工人勞動時間長、強度大，工作環(huán)境惡劣，勞動報酬低，并且經(jīng)常被無端的拖欠和扣發(fā)。（3）缺乏自我保護的能力和民主參與管理社會公共事務(wù)的機會。由于自身文化素質(zhì)偏低，而且相關(guān)制度建設(shè)的欠缺，許多人合法權(quán)益受到侵害后往往不知道或者無法通過正常渠道進行維權(quán)。
（二）思想上對弱勢群體的法律保護還缺乏認(rèn)識。
法律援助是政府依法建立的，使公民獲得平等的法律幫助權(quán)的司法保障制度，不能表面地把法律援助看成公益事業(yè)。從本質(zhì)上看，法律援助制度是構(gòu)成國家司法公正體系的重要部分，因此，建立法律援助制度是法制國家的政府對本國公民應(yīng)盡的義務(wù)，而不是施舍。但當(dāng)前普遍存在的一些錯誤認(rèn)識，阻礙了我國法律援助發(fā)展的進程。比如，認(rèn)為法律援助是公益事業(yè)，應(yīng)交給社會去辦，政府有錢就辦，錢少少辦，沒錢不辦：認(rèn)為法律援助就是法律服務(wù)，應(yīng)交給律師事務(wù)所等法律服務(wù)機構(gòu)去辦，法律援助不應(yīng)是律師的義務(wù)；機構(gòu)、經(jīng)費免談等等。所以說，法律援助要健康發(fā)展,必須從根本上澄清認(rèn)識。新出臺的《法律援助條例》及其《意見》在援助范圍、法律責(zé)任及援助經(jīng)費等方面都作出了明確規(guī)定，各界應(yīng)積極加強學(xué)習(xí)，切實更新觀念。
（三）與弱勢群體相關(guān)的其他保護措施亟待健全
任何一項制度的出臺及推行都離不開良好的外部環(huán)境，良好的外部環(huán)境能有效擴大制度的推行效果，反之則會拖制度的后退而縮小其推行效果。法律援助制度亦是如此。當(dāng)前我國針對法律援助制度已經(jīng)做了許多努力，但筆者以為在以下幾個方面還存在一些問題亟待改善：
所謂弱勢群體保護的立法體系，即指弱勢群體保護之專門立法，以及以此為核心但散見于《憲法》及其它法律法規(guī)的相關(guān)條款的總稱。它由弱勢群體保護之專門立法、《憲法》相關(guān)條款、涉及弱勢群體法律保護的法律條款以及其他相關(guān)行政規(guī)章等板塊組成。目前，尚有許多弱勢群體及與保護弱勢群體相關(guān)的專門立法尚未出現(xiàn)，如進城務(wù)工的農(nóng)民群體等，這使得這些弱勢群體的合法權(quán)益受到侵害時，卻因為法律空白而無法得到有效維護。還有我國最需要保護的從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民群體，甚至幾乎沒有任何保障。而且在一些具體環(huán)節(jié)上，還亟需修改，如適用對象過窄、可操作性不強等。
三、 健全法律援助制度，加強弱勢群體法律保護的法學(xué)透視
綜合以上分析，結(jié)合當(dāng)前我國實際情況，至少應(yīng)該在一下幾個方面入手，完善援助制度，加強弱勢群體保護：
(一)健全法律援助立法體系
健全法律援助的立法體系能為法律援助制度的順利推行提供良好的法治環(huán)境。該立法體系的健全主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1.《憲法》方面
《憲法》明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等�！薄肮裨诜擅媲耙宦善降取边@一原則的確立，既是我國建立法律援助制度的最高依據(jù)，又是我國法律援助事業(yè)所要實現(xiàn)的最高目的。法律援助事業(yè)的成敗直接影響著“公民在法律面前一律平等”這一原則的貫徹落實，進而也在很大程度上影響著“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”治國方略的貫徹落實。
2.部門法和國際條約中有關(guān)法律援助的法律規(guī)范方面
就部門法來講，其有關(guān)法律援助的法律規(guī)范首先必須以《憲法》所確定的基本原則為依據(jù)，同時也要在立法精神和條文內(nèi)容上與法律援助的專門法相一致并與之相配套。我國《刑事訴訟法》、《律師法》、《老年人保護法》已經(jīng)有了這項內(nèi)容，而在未來的完善我國法律體系的過程中，其他一些相關(guān)的部門法如《未成年人保護法》、《殘疾人保護法》、《國家賠償法》以及目前尚未出臺的保護失業(yè)工人的法律等，都要增加或?qū)懭胗嘘P(guān)法律援助的法律規(guī)范。此外，為了適應(yīng)法律援助國際化的發(fā)展趨勢，我國還應(yīng)當(dāng)適時地參加、締結(jié)有關(guān)法律援助的國際條約。這些國際條約中有關(guān)法律援助的法律規(guī)范同樣要與的原則規(guī)定相一致，并與法律援助的專門法相協(xié)調(diào)。
3.地方法規(guī)和政府規(guī)章方面
我國幅員遼闊而且地區(qū)政治經(jīng)濟發(fā)展不平衡這一特殊國情決定，《法律援助條例》出臺以后，地方相關(guān)立法仍將扮演重要的角色。各地可視情況需要，在不與《憲法》規(guī)定相沖突、不與中央的統(tǒng)一立法相矛盾的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展的實際情況，制定更具體、操作性也更強的地方法規(guī)，來規(guī)范本地區(qū)的弱勢群體的保護及法律援助工作。
(二)加強法律援助制度自身建設(shè)
1.加強《法律援助條例》相配套的操作性立法的建設(shè)
我國《法律援助條例》和《意見》頒布實施半年來，國家至今卻未出臺一部統(tǒng)一的操作性立法。對于法律援助的具體工作，如法律援助的機構(gòu)、資金管理使用、法律服務(wù)人員履行法律援助義務(wù)、社會組織人員參與法律援助工作、法律援助服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、落實條例規(guī)定的法律責(zé)任等都缺乏相關(guān)管理辦法。致使《條例》中許多規(guī)定都缺乏一個權(quán)威的解釋認(rèn)定，從而給《條例》的施行造成了一定困難。所以應(yīng)當(dāng)盡快制定與《條例》相配套的管理辦法，加強對法律援助機構(gòu)、資金使用和監(jiān)督、法律服務(wù)人員履行法律援助義務(wù)、社會組織人員參與法律援助工作、法律援助服務(wù)質(zhì)量和效率等方面的管理，全面規(guī)范法律援助工作；與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等有關(guān)部門協(xié)調(diào)，研究制定統(tǒng)一的刑事和民事法律援助工作規(guī)范，促進各部門在法律援助工作中的配合與協(xié)作。
2健全法律援助機構(gòu)
我國的弱勢群體現(xiàn)在和將來的較長時期內(nèi)，是較龐大的一個群體，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市的社區(qū)（或街道辦事處）建立法律援助機構(gòu)，名稱可為“法律援助辦事處”或“法律援助所”。這樣，加之采取屬人原則為主、屬地原則為輔的法律援助管轄，以適應(yīng)我國的基層政權(quán)和組織依法治理工作的要求，以使貧弱群體者及時、就近獲得法律援助。同時還應(yīng)要加強法律援助機構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)，清理整頓自收自支、有名無實的法律援助機構(gòu)，最大限度的利用法律援助資源，確保法律援助機構(gòu)切實履行工作職責(zé)。
3. 建立以政府撥款為主，多渠道籌資的法律援助經(jīng)費來源體制
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