[ 辛炳辰 ]——(2006-11-1) / 已閱12583次
我國(guó)憲法監(jiān)督程序制度的現(xiàn)狀反思及設(shè)計(jì)
辛炳辰
一,我國(guó)憲法監(jiān)督體制的現(xiàn)狀
現(xiàn)行憲法(1982)所規(guī)定的憲法監(jiān)督制度,在內(nèi)容上與之前幾部憲法相比較,有了很大的改進(jìn)與完善,使憲法監(jiān)督基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依,有章可循,大體上從四個(gè)方面確立了現(xiàn)行的憲法監(jiān)督體制：①明確憲法地位，表明其最高性。通過(guò)對(duì)憲法最高法律地位和最高法律效力的確認(rèn)，為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督提供了保障，也表明憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威來(lái)源于憲法這一根本法的賦予。②明確憲法的規(guī)范性。在《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》第5條第3款規(guī)定“一切違反憲法和法律的行為都必須予以追究”同時(shí)也規(guī)定了具體的追究方式，如罷免有關(guān)人員的職務(wù)、撤消違憲的法律法規(guī)，使其產(chǎn)生的法律效力喪失掉、不批準(zhǔn)違憲的法律法規(guī)等。這實(shí)際上是憲法監(jiān)督落到實(shí)處的具體表現(xiàn)。③明確憲法監(jiān)督主體及職權(quán)。《憲法》第62條第2款，第67條第1款規(guī)定了“全國(guó)人大及其常委會(huì)享有憲法監(jiān)督權(quán)”同時(shí)也規(guī)定了“全國(guó)人大及其常委會(huì)享有審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、改變權(quán)、撤消權(quán)和罷免權(quán)”任何一項(xiàng)制度要落到實(shí)處，都離不開(kāi)特定的主體予以實(shí)施，現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度也不例外。④明確規(guī)定了憲法監(jiān)督的方式有事前審查和事后審查。這就要針對(duì)不同的立法主體，不同的立法性質(zhì)采取相應(yīng)的監(jiān)督方式。
然而我們也應(yīng)當(dāng)看到，現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度總體上仍存在著諸多不足之處，學(xué)術(shù)界對(duì)此探討較多，歸納起來(lái)有以下幾方面①憲法監(jiān)督缺乏專門(mén)性，許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門(mén)憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，使憲法監(jiān)督成為專門(mén)機(jī)關(guān)的專門(mén)活動(dòng)。當(dāng)前憲法監(jiān)督主體的設(shè)置缺乏科學(xué)性，全國(guó)人大及其常委會(huì)本身作為立法機(jī)關(guān)，由其作為憲法監(jiān)督主體，實(shí)際上成了自己立法自己監(jiān)督，顯然有損憲法監(jiān)督的權(quán)威性與實(shí)效性。②憲法監(jiān)督缺乏經(jīng)常性。這是由于全國(guó)人大是采取會(huì)議的形式來(lái)召開(kāi)，而全國(guó)人大每年僅舉行一次例會(huì)，常委會(huì)也是每?jī)蓚�(gè)月召開(kāi)一次，而各常設(shè)專門(mén)委員會(huì)又無(wú)權(quán)主動(dòng)行使憲法監(jiān)督權(quán)，這必然會(huì)造成一定的監(jiān)督不連續(xù)，使憲法監(jiān)督缺乏經(jīng)常性。③憲法監(jiān)督缺乏可操作性。這是筆者認(rèn)為的現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制最大的弊端。憲法本本身雖確立了大體上的憲法監(jiān)督制度，但由于缺少具體的程序規(guī)定和具體的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，使變得模糊不清，難于運(yùn)作，實(shí)踐時(shí)遇到極大困難。筆者認(rèn)為，一部好的法律，一項(xiàng)好的制度，只有通過(guò)具體的實(shí)施才具有生命力，才能真正為人們所感知、所貫徹，否則最終將成為一紙空文。作為貫徹與體現(xiàn)憲法的最高權(quán)威與最高法律效力的憲法監(jiān)督制度，其實(shí)施與否，更是倍受關(guān)注。當(dāng)前憲法監(jiān)督存在的諸多不足中，最應(yīng)引起注意的便是憲法監(jiān)督缺乏程序制度，這使大體上成型的憲法監(jiān)督制度卻難以付諸實(shí)施。
二、我國(guó)憲法監(jiān)督程序制度缺失的反思
正如李忠教授所述：憲法監(jiān)督程序是憲法監(jiān)督的載體，是連接憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的橋梁。離開(kāi)了憲法監(jiān)督程序，憲法監(jiān)督將寸步難行。同時(shí)李忠教授還針對(duì)憲法監(jiān)督程序的重要性，舉了一個(gè)簡(jiǎn)單而深刻的例子：在九屆全國(guó)人大第一次會(huì)議上，議程安排上出現(xiàn)嚴(yán)重的程序錯(cuò)誤，李鵬同志當(dāng)選全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)在先，國(guó)務(wù)院總理產(chǎn)生在后。也就是說(shuō)，在李鵬同志當(dāng)選全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)時(shí)，還兼任著總理，這就與全國(guó)人大組織法規(guī)定相悖，但由于缺少事前審查程序，這一錯(cuò)誤也未得以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。的確如此，如果沒(méi)有憲法監(jiān)督程序制度，縱使明確了憲法監(jiān)督主體，但如何具體實(shí)施監(jiān)督？監(jiān)督的方式就具體如何操作呢？無(wú)疑都成了紙上談兵，從而也使得憲法監(jiān)督的權(quán)威性大打折扣。
可見(jiàn)憲法監(jiān)督程序是非常重要的，對(duì)于保障憲法規(guī)定的實(shí)體內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)是不可或缺的。尤其是對(duì)違憲給以處理和制裁時(shí)更要遵循一定的規(guī)程和步驟。實(shí)際上，現(xiàn)行憲法不僅在關(guān)于一定行為的合憲性監(jiān)督方面缺乏程序性規(guī)定，而且對(duì)規(guī)定堪稱詳細(xì)的法律、法規(guī)的合憲性監(jiān)督方面，同樣也缺乏具體的程序性規(guī)定。比如對(duì)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)、民族自治地方制定的自治條例，單行條例的合憲性審查上就沒(méi)有任何程序性的規(guī)定，那么立法為何會(huì)出現(xiàn)如此的偏差呢？憲法監(jiān)督程序何以被立法者遺漏呢？這不得不引起我們的反思。
筆者認(rèn)為出現(xiàn)這種狀況存在以下幾方面原因：①憲法監(jiān)督實(shí)體制度仍不完善，憲法監(jiān)督的權(quán)威性尚未樹(shù)立。眾所周知，新中國(guó)成立后，我國(guó)法制建設(shè)走了一個(gè)很大的彎路，使的法律在政治生活說(shuō)權(quán)威性一直難以樹(shù)立，憲法同樣如此。一直到1982年新憲法的制訂，才有了大體上確立起來(lái)的憲法監(jiān)督制度。然而由于憲法的最高權(quán)威性和最高效力性在人們的普遍觀念上尚未形成，使得憲法監(jiān)督制度同樣不受重視，甚至可以說(shuō)未取得立法者的重視，在憲法監(jiān)督實(shí)體制度尚不完善的情況下，憲法監(jiān)督的程序制度更是直接缺失。②受千百年來(lái)形成的重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)法制觀念的影響。憲法監(jiān)督程序同其他任何的法律程序一樣，都不應(yīng)是一個(gè)純粹的形式問(wèn)題，而是應(yīng)有其獨(dú)立存在的價(jià)值。但由于重實(shí)體、輕程序的傳統(tǒng)法制觀念的影響，人們?cè)谶x擇時(shí)更側(cè)重于實(shí)體上去構(gòu)建憲法監(jiān)督制度，傾向于用實(shí)體上的憲法監(jiān)督制度去實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督的立法目的。而實(shí)際上忽視了作為橋梁的憲法監(jiān)督程序制度的構(gòu)建，憲法監(jiān)督已然舉步維艱。③憲法本身存在的原因。一般說(shuō)來(lái)，大多數(shù)憲法條款都無(wú)需專門(mén)機(jī)關(guān)適用。尤其是部分憲法條款缺乏規(guī)范性，不具有直接法律效力。如憲法序言中的敘述性條款、具體規(guī)則中的提倡性條款等，這就會(huì)造成既然憲法本身許多條款不具有可實(shí)施性，那么憲法監(jiān)督也沒(méi)有必要規(guī)定具體程序的假象。對(duì)于憲法的規(guī)范性條款,憲法又不具有可訴性。憲法作為最高法，與其他部門(mén)法一樣，具有法律的一般屬性，如規(guī)范性，可操作性，強(qiáng)制性等�！胺傻目稍V性，應(yīng)當(dāng)成為法律，特別是現(xiàn)代法治國(guó)家法律的基本特征之一�！保ㄗⅲ和醭抗猓骸斗傻目稍V性：現(xiàn)代法治國(guó)家中法律的特征之一》，《法學(xué)》1998年第8期。 ）而我國(guó)卻尚未建立憲法訴訟制度，憲法還不具備可訴性，從而使憲法的最高法律效力大打折扣。④一定范圍內(nèi)存在的誤解。這里一定范圍，筆者認(rèn)為也包括學(xué)術(shù)界及立法者中的部分同志。正如王廣輝教授在《通向憲政之路》一書(shū)中指出：有人認(rèn)為，在我國(guó)憲法監(jiān)督制度中，對(duì)法律法規(guī)合憲性的審查是有程序可遵循的。這種程序就是憲法和人大議事規(guī)則規(guī)定的人大及人大常委會(huì)審查議案的程序。實(shí)際上，從這一程序的內(nèi)容可見(jiàn)，其針對(duì)性是很明確的，局限于審查議案，而非憲法監(jiān)督。即使審查議案的程序設(shè)計(jì)與憲法監(jiān)督的程序設(shè)計(jì)存在一定程度上的共性，然而有共性也必然存在各自的特殊性，二者畢竟是不能合二為一或相互取代的。
三,我國(guó)憲法監(jiān)督的程序制度設(shè)計(jì)
憲法監(jiān)督程序作為憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)在行使憲法監(jiān)督權(quán)力過(guò)程中，必須遵循的方式與步驟，其具體設(shè)計(jì)時(shí)最根本的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)立足于監(jiān)督對(duì)象，即憲法監(jiān)督程序應(yīng)適應(yīng)具體是實(shí)體內(nèi)容，主要包括：行使違憲審查權(quán)、審查法律，法規(guī)合憲性、有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，社會(huì)組織和公職人員行為的合憲性及進(jìn)行憲法審判等。從憲法監(jiān)督的內(nèi)容來(lái)看，憲法監(jiān)督程序與我們?nèi)粘Ｋ劦娜笤V訟程序是不同的，主要表現(xiàn)在以下三方面①兩種程序的性質(zhì)不同。憲法監(jiān)督程序主要涉及憲法構(gòu)建下的政府權(quán)力的分配，其目的在于保障公民權(quán)利不受政府非法干預(yù)。而三大訴訟程序則是一般調(diào)整平等主體的公民之間的關(guān)系以及公民與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。②憲法監(jiān)督程序采取獨(dú)特的審查方式即事前審查和事后審查。③審查的表現(xiàn)形式不同。憲法監(jiān)督程序采取書(shū)面審查為主，在實(shí)行司法審查的國(guó)家也采取審判的方式。而三大訴訟則一般以審判為審查形式�？梢�(jiàn)憲法監(jiān)督程序在我國(guó)現(xiàn)行憲法監(jiān)督體制下與三大訴訟程序是截然不同的，是不能僅僅從三大訴訟程序著手，生搬硬套，憲法監(jiān)督程序有其自身的獨(dú)特性。
具體而言，憲法監(jiān)督程序要與憲法監(jiān)督的實(shí)體內(nèi)容相適應(yīng)，其表現(xiàn)出的獨(dú)特性應(yīng)包括：①法定性。即憲法監(jiān)督程序是憲法賦予監(jiān)督主體進(jìn)行憲法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循的程序，其依據(jù)是憲法，其程序規(guī)則不得與憲法相抵觸。它是憲法監(jiān)督主體履行職責(zé)的保障，是不能隨意變更的。②特定適用性，即監(jiān)督程序要與憲法監(jiān)督的實(shí)體內(nèi)容相適應(yīng)，二者相互依存。憲法監(jiān)督程序僅僅適用于憲法監(jiān)督，不適用于對(duì)其他性質(zhì)案件的處理和裁定。同樣憲法監(jiān)督內(nèi)容的多樣性與復(fù)雜性，也決定了憲法監(jiān)督程序的普遍性和特殊性。③程序性。作為一項(xiàng)具體的程序來(lái)強(qiáng)調(diào)其程序性，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)，在憲法監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)上，必須要將憲法監(jiān)督的實(shí)體內(nèi)容落到實(shí)處，形成一個(gè)完整的憲法監(jiān)督行為的過(guò)程。從而使憲法監(jiān)督程序的環(huán)節(jié)能有機(jī)整合于一體，既必要也合理，對(duì)違憲的事實(shí)予以準(zhǔn)確的裁判和處理。
憲法監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)在不同的國(guó)家有著不同的表現(xiàn)。尤其是憲法審查制國(guó)家的做法與非憲法審查制國(guó)家的做法存在著極大的差異。結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的憲法監(jiān)督體制，和借鑒有關(guān)國(guó)家憲法監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)，筆者認(rèn)為我國(guó)憲法監(jiān)督程序應(yīng)針對(duì)不同的審查內(nèi)容，及法律法規(guī)和特定行為兩類，作出不同內(nèi)容的設(shè)計(jì)：
1， 程序中的啟動(dòng)環(huán)節(jié)。
啟動(dòng)憲法監(jiān)督程序，是憲法監(jiān)督程序的第一個(gè)環(huán)節(jié)。如同汽車的發(fā)動(dòng)。在實(shí)行憲法審查制度的國(guó)家，一般采取憲法控訴的模式。如德國(guó)憲法第93條第4款規(guī)定：任何人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)會(huì)由于公共權(quán)力或某一法律侵犯了他的某項(xiàng)基本權(quán)利或自治權(quán)利，可以提出憲法申訴。俄羅斯、西班牙、奧地利等國(guó)也有類似的規(guī)定。這種方式是基于當(dāng)事人的申請(qǐng)，一般而言憲法法院是不能實(shí)行職權(quán)主義主動(dòng)審理的。美國(guó)的做法比較特別，采取調(diào)卷令的的啟動(dòng)模式。而法國(guó)的做法，則更值得我們借鑒，其采取的是法定提交的模式，即規(guī)定法律法規(guī)在頒布、執(zhí)行之前，必須提交給特定的機(jī)關(guān)即法國(guó)憲法委員會(huì)審查�？梢�(jiàn)基于議會(huì)制的法國(guó)模式與我國(guó)當(dāng)前憲法監(jiān)督體制是較為接近的。當(dāng)前我國(guó)的憲法監(jiān)督主要針對(duì)的就是法律法規(guī)的合憲性審查，而審查主體又是全國(guó)人大及其常委會(huì)，因而若采取法定提交的方式是可取的，雖然顯得被動(dòng)卻行之有效。但是如若針對(duì)有關(guān)行為的合憲性審查就顯得余力不足了。筆者認(rèn)為，我國(guó)的人民代表大會(huì)制畢竟與法國(guó)的議會(huì)制是不同的，有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，如人大代表意志的普遍性、人大機(jī)構(gòu)設(shè)置的廣泛性等，所以我們不僅可以針對(duì)法律法規(guī)的合憲性采取法定提交的方式，同時(shí)針對(duì)有關(guān)行為合憲性審查也可以采取申請(qǐng)的方式，即賦予公民對(duì)有關(guān)行為是否合憲向人大的專門(mén)委員會(huì)提起審查申請(qǐng)，并由該專門(mén)委員會(huì)作出是否提交與人大審查的決定。
2， 程序中的受理環(huán)節(jié)。
憲法監(jiān)督程序啟動(dòng)后要正常進(jìn)行，必須是要啟動(dòng)的理由得到憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的認(rèn)可，也就是通常所講的是否可以得到受理，這是監(jiān)督程序的第二個(gè)環(huán)節(jié)。
受理環(huán)節(jié)在不同憲法監(jiān)督體制的國(guó)家做法也是大相徑庭的。一方面表現(xiàn)為受理機(jī)關(guān)的不同，另一方面也表現(xiàn)為受理的具體條件不同。對(duì)此德國(guó)的做法是比較典型的，規(guī)定當(dāng)事人向憲法法院提出要求解決的憲法性爭(zhēng)議的申請(qǐng)，依據(jù)《聯(lián)邦憲法法院法》第23條第1款是規(guī)定，必須符合兩個(gè)條件：①是以書(shū)面形式提出。②必須注明理由和提供必要的證據(jù)。對(duì)此，西班牙等國(guó)還強(qiáng)調(diào)了有關(guān)當(dāng)事人訴訟資格的問(wèn)題，以及為了維護(hù)憲法的最高權(quán)威性，美國(guó)采取的窮盡其他救濟(jì)方式的原則，當(dāng)然窮盡原則的適用是有相當(dāng)嚴(yán)格限制的。
針對(duì)受理環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為主要是針對(duì)有關(guān)行為的合憲性審查，對(duì)法律法規(guī)的審查主張法定提交，憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)就必須依法作出審查，因此并不存在受理的問(wèn)題。在受理的具體要件上，是否以書(shū)面形式提出并不是必要的條件，口頭方式同樣應(yīng)當(dāng)適用，甚而要考慮少數(shù)民族可以采取本民族語(yǔ)言提出申請(qǐng)的權(quán)利。當(dāng)然說(shuō)明理由和提供必要的證據(jù)則是應(yīng)當(dāng)具備的，此外還應(yīng)當(dāng)考慮行為與結(jié)果的因果關(guān)系，這對(duì)分析行為的合憲性也是相當(dāng)重要的。
3， 程序中的具體審查環(huán)節(jié)。
這是憲法監(jiān)督程序的主體所在，是最主要的關(guān)鍵部分。在司法審查制國(guó)家往往被稱為憲法訴訟的審理程序，主要包括證據(jù)認(rèn)定、具體審判規(guī)則、時(shí)效制度、審級(jí)制度等問(wèn)題。這樣的程序設(shè)計(jì)類似于普通訴訟程序，德國(guó)的做法即是如此。而在議會(huì)制國(guó)家，這一程序又被稱為審議程序，往往包括召集議會(huì)、聽(tīng)證程序、具體審議程序等。當(dāng)然，這種審議程序也被某些司法審查制國(guó)家所采用，如《俄羅斯聯(lián)邦憲法法院的聯(lián)邦憲法性法律》規(guī)定的憲法監(jiān)督程序。
在我國(guó)由于明確規(guī)定了，憲法監(jiān)督的方式即事前審查和事后審查方式，所以具體審查程序要與之相適應(yīng)。但這種審查方式適用于法律、法規(guī)的合憲性審查。筆者認(rèn)為，引入審議程序是有必要的，人大的專門(mén)委員會(huì)是將有關(guān)行為的合憲性審查問(wèn)題提交于人大和人大常委會(huì)，從而，由此進(jìn)入審議程序，根據(jù)有關(guān)材料的內(nèi)容及相關(guān)證據(jù)，并且允許行為人做相應(yīng)的陳述，通過(guò)會(huì)議和表決的形式作出是否合憲的決定。
4， 程序中的判決與決定環(huán)節(jié)。
在司法審查制國(guó)家，憲法審查的判決與一般民事、刑事案件的判決相同或類似，采取判決書(shū)的形式，對(duì)有關(guān)行為作出處理和制裁。如德國(guó)，《聯(lián)邦憲法法院法》第30條規(guī)定，聯(lián)邦憲法法院根據(jù)自由心證，依據(jù)言詞辯論的內(nèi)容和調(diào)查證據(jù)的結(jié)果，經(jīng)過(guò)秘密評(píng)議，作出裁判。但在非司法審查制國(guó)家，一般在審議后即采取表決的形式作出決定，然后通過(guò)公告的形式產(chǎn)生公示力，從而對(duì)有關(guān)行為是否合憲作出的認(rèn)定。我國(guó)也因采取決定的程序，即與審議程序相結(jié)合在審議表決后作出決定，之后予以公示，這種決定的效力是應(yīng)產(chǎn)生最終的效力，也就是說(shuō)，不存在憲法審查制國(guó)家可能因裁判形式而引起上訴程序。
可見(jiàn)，我國(guó)憲法監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)，實(shí)際是針對(duì)審查對(duì)象分為兩種情形來(lái)設(shè)計(jì)：一方面針對(duì)法律、法規(guī)，因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有的憲法審查制度對(duì)此規(guī)定的較為詳盡，程序的設(shè)計(jì)也相對(duì)簡(jiǎn)單。另一方面，則針對(duì)有關(guān)行為的合憲性審查，設(shè)計(jì)的程序包括了上述的四個(gè)主要部分。當(dāng)然，具體細(xì)化的程序，如是否需要在審議程序中增加聽(tīng)證程序、是否要采取回避程序、以及是否要在決定程序后增加復(fù)議程序，則應(yīng)結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的憲法監(jiān)督體制狀況，做具體量化設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)慎重考慮的問(wèn)題。
