[ 樊曉周 ]——(2006-11-7) / 已閱28201次
論債轉(zhuǎn)股市實施中的法律平衡
樊曉周
摘 要 改革開放過程中，國有企業(yè)社會負擔過重、負債率過高，國有銀行不良資產(chǎn)比率增高，嚴重影響中國經(jīng)濟的發(fā)展。國家從1999年開始實施“債轉(zhuǎn)股”以期解決這一問題。幾年來，債轉(zhuǎn)股的實施取得了較好的成績，但同時也出現(xiàn)了很多的法律問題，比如國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行與金融資產(chǎn)管理公司之間權(quán)利義務(wù)不對稱，金融資產(chǎn)管理公司債轉(zhuǎn)股過程中產(chǎn)生了各種各樣的法律障礙，國家行政干預(yù)過度等等。作者首先提出金融資產(chǎn)管理公司應(yīng)該有其獨立的市場法人主體地位。接著，主要從法律上的權(quán)利與義務(wù)平衡機制的角度來分析債轉(zhuǎn)股過程中的金融資產(chǎn)管理公司與國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行、國家之間現(xiàn)存的法律關(guān)系，指出：問題的根本原因在于國家、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行與金融資產(chǎn)管理公司之間的法律權(quán)利與義務(wù)失去平衡。據(jù)此，建議進一步完善各主體自身的制度建設(shè)的同時，對各主體之間的法律權(quán)利與義務(wù)關(guān)系進行重新調(diào)整，促進債轉(zhuǎn)股的順利實施。并設(shè)想金融資產(chǎn)管理公司退出市場后，建立國家、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行之間穩(wěn)定、健康、高效的權(quán)利義務(wù)的三角平衡模式，不斷提高中國經(jīng)濟的整體競爭力。
關(guān)鍵詞： 債轉(zhuǎn)股，金融資產(chǎn)管理公司，法律平衡
前 言
我國的國企改革已歷經(jīng)20年左右，從1980年進行的城市經(jīng)濟體制改革，以提高企業(yè)活力，放權(quán)讓利為核心的早期試點，到農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制在企業(yè)的普遍推行；1984年開始的企業(yè)股份制理論和實踐的積極探索，1999年實施債轉(zhuǎn)股，都是為了讓國有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨立市場主體，在日益激烈的國內(nèi)國際市場上提高競爭力。
隨著國有企業(yè)體制的轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一些深層次的矛盾不斷暴露：長期的企業(yè)所有者虛置、權(quán)責不明、粗放型經(jīng)營等問題。國有企業(yè)改革20年來，占用了國家70%的信用貸款、80%的國內(nèi)最好勞動力，目前卻只能提供占GDP的30%的產(chǎn)出。（蔣思平，論債轉(zhuǎn)股的風險與防范，《武漢金融高等專科學校學報》，2000.04）從資產(chǎn)負債率上來看，1980年為18.7%，1993年為67.5%，1994年為70%，其中流動性資產(chǎn)負債率高達95.6%。（李克明 李金華，債轉(zhuǎn)股的法律障礙分析，《安徽大學學報》（社科版）2001.11）即便是我國1994年確定的100家現(xiàn)代企業(yè)制度試點企業(yè)，資產(chǎn)負債率也從1980年的30%升到1985年的40%直到1990年的60%，到1994年則高達75%以上。（劉存緒，國有企業(yè)債轉(zhuǎn)股的風險及風險防范，《四川師范大學學報》（社科版）2000.09）過高的負債使國有企業(yè)的發(fā)展舉步維艱，進而影響整個國有企業(yè)、國有銀行改革目標的實現(xiàn)，也給國家財政負擔帶來潛在危機，危及整個國家經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。
國有企業(yè)的高負債、低效益使得銀行債權(quán)難以實現(xiàn)，加上銀行本身風險防范意識淡薄，形成高額的不良資產(chǎn)，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，1996年，國有四大商業(yè)銀行的不良信貸資產(chǎn)比例為20%—25%，若按25%計算，高達12000億元。而同年，國有四大商業(yè)銀行的所有者權(quán)益與呆帳準備金合計僅僅3200億元。（徐兆宏，債轉(zhuǎn)股的法律問題，《甘肅政法成人教育學院學報》，2000.10）和國際通行銀行呆賬安全標準（6%—7%）相比，已經(jīng)嚴重超過警戒線。雖然1997年東南亞金融危機時，我國金融系統(tǒng)幸免，但不能否認潛伏著巨大的危機。與此同時，國有企業(yè)狀況不斷惡化，信用體制下滑，銀行的風險防范措施不力，不良信貸資產(chǎn)還在不斷累加。這種狀況使國有商業(yè)銀行的生存和發(fā)展受到嚴重威脅，同時對存款人的利益以及整個社會信用體系都形成負面影響。
2000年，中國成為WTO種的成員國，向國際市場進一步開放。無論是國有企業(yè)還是國有商業(yè)銀行，目前的經(jīng)營狀況和管理制度都面臨著前所未有的沖擊。不解決這些問題，我國的經(jīng)濟發(fā)展不僅難以應(yīng)付挑戰(zhàn)，搶占機遇，而且面臨嚴重的金融、財政、經(jīng)濟等各方面的威脅，綜合國力的提高、民族的富強只能是紙上談兵了。
本文欲從債轉(zhuǎn)股實施中，國家、國有企業(yè)、國有四大商業(yè)銀行、和金融資產(chǎn)管理公司（Asset Management Corporation, 以下簡稱AMC）四者之間權(quán)利義務(wù)分配是否平衡的法律角度出發(fā)，分析債轉(zhuǎn)股過程中各種法律風險、法律障礙等問題出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)的原因。并根據(jù)分析結(jié)論，建議更為合理、有效、平衡、穩(wěn)定的收益與風險、權(quán)利（權(quán)力）與義務(wù)（責任）的法律平衡機制。希望對債轉(zhuǎn)股理論研究和現(xiàn)實實踐有所貢獻。
第一章 債轉(zhuǎn)股的實施現(xiàn)狀
第一節(jié) 債轉(zhuǎn)股的特定含義、目的及程序
債轉(zhuǎn)股的本意是債權(quán)人將對債務(wù)人所享有的債權(quán)依法轉(zhuǎn)變?yōu)閷鶆?wù)人的股權(quán)投資行為。顯然，這與我國目前實施的債轉(zhuǎn)股的意義相去甚遠。首先，我國的“債轉(zhuǎn)股”不是債權(quán)到股權(quán)的直接轉(zhuǎn)變，而把債權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人——AMC，再由AMC把所獲債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷鶆?wù)人的股權(quán)。其次，我國的債轉(zhuǎn)股有特定的范圍，債務(wù)人只限于部分國有企業(yè)，債權(quán)只限于國有四大商業(yè)銀行的不良債權(quán)。再次，我國債轉(zhuǎn)股有特定的歷史使命（即債轉(zhuǎn)股的目的）和階段性（完成不良資產(chǎn)的盤活即結(jié)束）。所以我國的“債轉(zhuǎn)股”有特定的含義：“為解決國有企業(yè)債務(wù)過高，國有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)過多，通過國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行現(xiàn)代化企業(yè)制度改革，由國家組建AMC，依法收購國有商業(yè)銀行的部分不良債權(quán)，將其轉(zhuǎn)化為企業(yè)股權(quán)的一種改革手段。是狹義上的間接性的政策性債轉(zhuǎn)股。”(安 麗， “債轉(zhuǎn)股”的法律思考，《江漢論壇》，2002.10)
從現(xiàn)實問題分析，債轉(zhuǎn)股主要為了解決兩個問題，一是減輕國有企業(yè)沉重的債務(wù)負擔并促進現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，提高國有企業(yè)的競爭力；二是剝離并通過多種手段盤活國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，提高銀行的金融質(zhì)量和信譽，防范金融風險。（張國紅，債轉(zhuǎn)股的風險于對策，《政法學刊》，2002.09）并借此解決政府財政吃緊的狀況，從整體上促進中國經(jīng)濟的良性發(fā)展。
債轉(zhuǎn)股的實施過程大致如下：第一，由國家出資建立AMC，并確定其運轉(zhuǎn)機制；第二，由國家經(jīng)貿(mào)委等推薦債轉(zhuǎn)股企業(yè)名單并由AMC審核確認；第三，銀行將轉(zhuǎn)股企業(yè)的指定債權(quán)轉(zhuǎn)讓為AMC，第四，AMC將所持債權(quán)轉(zhuǎn)化為企業(yè)股權(quán)對非股份制企業(yè)進行股份化改制；（蔣大興，論債轉(zhuǎn)股的法律困惑及其立法政策，《法學》2000.07）第五，AMC通過股權(quán)分紅或者通過各種途徑實現(xiàn)股權(quán)變現(xiàn)，實現(xiàn)不良資產(chǎn)的盤活。通過這樣的程序，在完成國家確定的債轉(zhuǎn)股目的后退出市場。
第二節(jié) 已經(jīng)取得的成果
根據(jù)債轉(zhuǎn)股的目的、程序和已有政策法律規(guī)定，1994年4月20日，經(jīng)國務(wù)院和中國人民銀行批準，第一家金融資產(chǎn)管理公司——信達金融資產(chǎn)管理公司成立。隨后，東方、長城、華融金融資產(chǎn)管理公司也相繼成立，分別負責處理中國建設(shè)銀行、中國銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國工商銀行的不良信貸資產(chǎn)。同年9月2日，信達首次與北京水泥廠達成債轉(zhuǎn)股協(xié)議。該方案實施后，北京水泥廠當年實現(xiàn)利潤2000萬元，企業(yè)負債率從80.1%下降到32.4%，進行了規(guī)范化股份公司重組，走上良性發(fā)展道路。(劉慧勇、趙克義、李艷鋒，《債轉(zhuǎn)股理論政策與運作》，中國物價出版社，200.3版，第61頁)2000年11月1日國務(wù)院頒布了《金融資產(chǎn)管理公司條例》（以下簡稱《條例》）。截止2001年6月，國家經(jīng)貿(mào)委向各資產(chǎn)管理公司共推薦債轉(zhuǎn)股企業(yè)601家，已經(jīng)與AMC簽訂“債轉(zhuǎn)股”正式協(xié)議的有504家，其中盈利的企業(yè)有439家，占總數(shù)的87.1%，盈利較大的企業(yè)92家。平均資產(chǎn)負債率由原來的68.68%下降為45.62%。(邵書懷，對“債轉(zhuǎn)股”問題的冷思考，《江蘇商論》2001.01)在這一過程中，相關(guān)部門配合頒發(fā)了數(shù)量眾多的法規(guī)和政策文件，促進債轉(zhuǎn)股的順利實施。
第三節(jié) 目前存在的主要障礙
但是，在這一過程中，由于債轉(zhuǎn)股法律設(shè)計的不成熟，企業(yè)和銀行制度的滯后，各主體之間權(quán)利義務(wù)的不明確狀態(tài)，以及政府過多的行政干預(yù)等問題，使得債轉(zhuǎn)股實施過程中出現(xiàn)很多的法律風險和法律障礙。例如，債權(quán)的硬約束變成股權(quán)的軟約束，而同時AMC的股東權(quán)利卻不能實現(xiàn)；容易導(dǎo)致企業(yè)的敗德行為；AMC的義務(wù)過多而權(quán)利沒有保障，約束機制不健全，容易導(dǎo)致AMC的逃避責任簡單處理等不負責任行為；銀行受益多而代價小，容易產(chǎn)生依賴和推委責任的心理。同時，債權(quán)投資的合法性問題、資產(chǎn)管理公司的投資額最高限度問題、最高抵押額合同的轉(zhuǎn)讓、國有股和法人股的流通問題等各種法律問題沒有很好地解決，社會保障體系以及相應(yīng)法律缺失、證券市場不成熟等等。這些問題的存在嚴重的影響債轉(zhuǎn)股的目標的實現(xiàn)。(彭真明、何建華，債轉(zhuǎn)股法律障礙分析，《武漢科技大學學報》（社科版），2002.03)
第二章 AMC的法律地位分析
第一節(jié) 設(shè)立AMC的必要性
改革開放以后，我國逐步向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)、國有銀行應(yīng)該逐步被推向市場。成為獨立的市場主體。 而國家則退出對企業(yè)、銀行的直接控制，利用政策、財政、金融等手段對市場進行宏觀指導(dǎo)。并基于提供良好的市場環(huán)境和服務(wù)設(shè)施，對主體收取稅收。國家在經(jīng)濟上和國有企業(yè)、國有銀行彼此獨立又相互依存。在這種轉(zhuǎn)型過程中，國有企業(yè)、國有銀行、和國家之間最理想的模式應(yīng)該是穩(wěn)定的三角平衡，實現(xiàn)三贏。。
但是在事實上，國有企業(yè)并不能自主決策、自主經(jīng)營而受到各個部門不同程度的干涉，同時承擔著相當繁重的社會責任；經(jīng)營責任不明確，損失最后還是轉(zhuǎn)嫁給國家財政，所以，國有企業(yè)根本沒有成為自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立市場主體。國有商業(yè)銀行部分業(yè)務(wù)并不是根據(jù)放貸企業(yè)自身的經(jīng)營能力、資產(chǎn)狀況和信譽狀況結(jié)合銀行自身的利益由銀行自主決定，同樣受到各級政府部門的這樣那樣的指示、命令。同時管理體制、風險防范體制、以及各級人員的權(quán)責都不明確，造成大量不良資產(chǎn)而無人負責。國有企業(yè)和國有銀行之間，也沒有做到相互獨立，各自以自己的利益最大化原則進行市場經(jīng)營。企業(yè)和銀行之間的借貸關(guān)系上權(quán)責不明確，相互推諉，最后損失全部留給國家解決。
這種權(quán)利與責任的不明確界定使得國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行和國家之間權(quán)利和義務(wù)失衡，原有的三角平衡模式形同虛設(shè)：企業(yè)負擔過重、負債率極高；銀行不良資產(chǎn)巨大，潛伏金融風險；國家財政吃緊，力不能支。三方面都不堪重負，在本系統(tǒng)內(nèi)部的三條關(guān)系通道堵塞的情況下，很難化解這個問題。
所以，債轉(zhuǎn)股中，AMC作為一個中間分擔者出現(xiàn)，為國家、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行，開辟另外一條臨時通道，分擔三者之間的負擔，化解矛盾，形象一種新的臨時平衡。但其最終目的在于解決國家、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行現(xiàn)存問題，并促成一種新的權(quán)利義務(wù)明確、平衡、穩(wěn)定、高效的三角結(jié)構(gòu)模型。
第二節(jié) AMC法律地位分析
AMC是債轉(zhuǎn)股的載體，也是債轉(zhuǎn)股得以成功的關(guān)鍵所在，AMC與國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行、國家三者之間在債轉(zhuǎn)股過程中建立何種關(guān)系，取決于AMC在市場中的法律地位。理論界對于AMC的法律地位的認識大致有三種：一種是行政主體，二是政策性金融機構(gòu)，三是獨立的市場法人（亦稱非銀行金融機構(gòu)）。(彭真明 文杰，析金融資產(chǎn)管理公司的法律定性，《經(jīng)濟法學、勞動法學》2002.02)我們比較贊成第三種觀點，原因在于兩個方面：
一是歷史原因，國有企業(yè)居高不下的負債率和國有商業(yè)銀行大量不良資產(chǎn)的形成本身就和我國長期以來政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、權(quán)責混亂導(dǎo)致的國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行缺乏獨立的市場主體地位的情況密切相關(guān)。AMC如果不能脫離行政機構(gòu)的性質(zhì)或者政策性機構(gòu)的性質(zhì)，那么政企分開、權(quán)責分明的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，就會受到阻礙，起不到債轉(zhuǎn)股促進國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行改革的真正效果。
二是現(xiàn)實需要，AMC作為債轉(zhuǎn)股的關(guān)鍵，是在國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行與國家之間原有的三角平衡關(guān)系癱瘓的情況下出現(xiàn)的另一條通道接點，只有獨立于三者之外，才可能比較客觀、公正地重新平衡三者之間的關(guān)系，使不良債權(quán)盤活，金融風險化解，國有企業(yè)和國有商業(yè)銀行制度不斷完善。否則，陷入任何一方，不僅不能解決原有的問題，而且有可能導(dǎo)致AMC目的的落空和更多資源的浪費，形成更大的潛在風險。
從制度上來看，人民銀行、財政部、證監(jiān)會《關(guān)于組建中國信達資產(chǎn)關(guān)系公司的意見》中第一條規(guī)定：信達公司是具有獨立法人資格的國有獨資企業(yè)，主要任務(wù)是：收購、管理、處置建設(shè)銀行剝離的不良資產(chǎn)，以最大限度保全資產(chǎn)、減少損失為主要經(jīng)營目標。(人民銀行、財政部、證監(jiān)會，《關(guān)于組建中國信達資產(chǎn)關(guān)系公司的意見》1999.04.02)
另外，關(guān)于AMC的政策性使命問題，并不影響它本身的性質(zhì)，因為任何市場法人都是為了實現(xiàn)股東的利益和目的而存在的，國家作為AMC的唯一投資主體，當然也是為了實現(xiàn)自己一定的市場目的（比如處理不良資產(chǎn)的目的），只要所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，符合市場規(guī)則就無可非議。
綜上，AMC應(yīng)該作為一個獨立是市場法人主體出現(xiàn)，在與國有企業(yè)、國有行業(yè)銀行的關(guān)系上，無疑應(yīng)該完全遵守市場規(guī)律和市場原則，才可能有比健康高效的運轉(zhuǎn)。
第三章 債轉(zhuǎn)股實施中各主體之間的法律失衡分析
一項政策或者法律本身反映的是一種經(jīng)濟關(guān)系，同時又制約著經(jīng)濟的發(fā)展。如果政策或者法律上的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)（責任）關(guān)系分配失衡，或者權(quán)責不明確，不能合理平衡規(guī)范經(jīng)濟上的收益與風險。那么該政策或者法律背后的經(jīng)濟關(guān)系混亂必然導(dǎo)致設(shè)計目的的落空，或者至少不能達到預(yù)期目的。
目前，國有企業(yè)在實施債轉(zhuǎn)股過程中出現(xiàn)的各種風險和障礙使得債轉(zhuǎn)股處處受阻，根本上是由于國家、國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行、和AMC之間的權(quán)利義務(wù)機制上失去平衡。
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