[ 歐錦雄 ]——(2006-11-14) / 已閱10860次
法人制度的尷尬
——“廣西某市政府資產(chǎn)運作模式”質(zhì)疑
歐錦雄
據(jù)中央電視臺報道，廣西某市政府將其管轄下的所有局委、事業(yè)單位的辦公大樓等國有固定資產(chǎn)全部收歸市政府，并由其成立的威寧公司對這價值20多億元的國有資產(chǎn)統(tǒng)一擁有產(chǎn)權(quán)、集中管理運營。今后市屬各局委、事業(yè)單位對這些國有資產(chǎn)將僅有使用權(quán)而無所有權(quán)。據(jù)稱，該市政府采取這一措施后取得了一定的經(jīng)濟效益。
廣西某市政府如此運作政府資產(chǎn)真可謂獨樹一幟，應當說，這一政府資產(chǎn)運作方式屬于全國首創(chuàng)，因此，可將其稱為“廣西某市政府資產(chǎn)運作模式”。然而，首創(chuàng)的事物未必是先進的、正確的。改革開放時期，政府采取各種創(chuàng)新措施促進社會和經(jīng)濟發(fā)展是無可厚非的，但是，政府的各項措施均應合法，否則，將破壞正常的社會和經(jīng)濟秩序，妨礙社會的發(fā)展。廣西某市政府無償?shù)貙⑵鋵傧赂骶治⒏魇聵I(yè)單位的國有資產(chǎn)全部統(tǒng)收，是否于法有據(jù)？市政府將統(tǒng)收到的20多億元價值的政府資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)全部劃歸威寧公司并由其經(jīng)營管理是否合法？這是十分重大的問題。自中央電視臺報道這一新聞后，筆者思緒萬千，不由自主地將這一事件與計劃經(jīng)濟時代的無償平調(diào)公共財產(chǎn)的做法聯(lián)系起來，并產(chǎn)生了疑惑：難道我們又回到了計劃經(jīng)濟時代？而廣西某市政府將其統(tǒng)一收歸的國有固定資產(chǎn)全部劃歸威寧公司來經(jīng)營管理的做法則讓我聯(lián)想起英國巴林銀行破產(chǎn)案，并出現(xiàn)幻覺：假若有朝一日威寧公司出現(xiàn)貓膩而突然破產(chǎn)，該市政府及其屬下的各局委以及事業(yè)單位將何處藏身？
中央電視臺對廣西某市政府資產(chǎn)模式所進行的報道，已產(chǎn)生了新聞效應，想必不少政府主要領導人會認同這一做法，并可能認為這是值得推廣的新生事物。若真的如此，全國將出現(xiàn)其他市政府、縣政府或鄉(xiāng)政府，甚至省、自治區(qū)政府紛紛仿效南寧市政府的做法的現(xiàn)象。筆者認為，雖然“廣西某市政府資產(chǎn)模式”樹立了市政府的權(quán)威，但是，它束縛了各局委、各事業(yè)單位自主權(quán)，因此，這種政府資產(chǎn)運作模式將不利社會和經(jīng)濟的發(fā)展，若任由其發(fā)展，后果難以想象。從法律角度分析，筆者認為，廣西某市政府資產(chǎn)運作模式具有違法之嫌，它還凸現(xiàn)了我國機關法人制度和事業(yè)單位法人制度的脆弱！
廣西某市政府資產(chǎn)運作模式與我國《民法通則》確立的法人制度背道而馳。法人制度是人類法律文明的產(chǎn)物，它具有降低風險，鼓勵投資，保障安全交易等方面的作用。我國《民法通則》所規(guī)定的法人類型除了包括企業(yè)法人外，還包括機關法人和事業(yè)單位法人。機關和事業(yè)單位是市場經(jīng)濟的重要管理者和參與者，它們不可避免地也會參與一定的民事活動，因此，為了保障各級機關體系和事業(yè)單位體系的自身安全和社會第三方的交易安全，使各機關和各事業(yè)單位能順利地進行必要的民事活動，我國《民法通則》確立了機關法人制度和事業(yè)單位法人制度。既然機關法人和事業(yè)單位法人均屬于法人，那么，它們均需具備法人的基本條件，其中，最基本的條件是：具有自己獨立的財產(chǎn)。具有自己獨立的財產(chǎn)是機關法人和事業(yè)單位法人從事民事活動和其他活動的前提，也是它們承擔民事責任，行政責任的物質(zhì)基礎。機關法人和事業(yè)單位法人的財產(chǎn)一般是通過征收、劃撥、財政分配、貸款、罰沒、經(jīng)營等方式獲得。在廣西某市政府資產(chǎn)運作模式下，該市政府將其管轄下所有局委、事業(yè)單位的不動產(chǎn)全部無償剝離，致使其管轄下的許多機關和事業(yè)單位（尤其是事業(yè)單位）失去了自己的重要獨立財產(chǎn)，妨礙了它們的民事活動和其他活動。而將所有國有固定資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)劃歸一公司并由其經(jīng)營管理，就猶如將所有的雞蛋放在一個籃子里，極大地增加了國有資產(chǎn)的安全風險。在該市政府統(tǒng)收這些國有資產(chǎn)前，許多機關和事業(yè)單位與第三方已形成民事法律關系，例如，承建建筑工程，購買大宗物品，等等，第三方與這些機關和事業(yè)單位建立民事法律關系往往是以這些單位當時所享有的獨立財產(chǎn)為前提的，因此，廣西某市政府資產(chǎn)運作模式也可能會損害第三方利益，并破壞市場秩序。該市政府利用行政命令“沒收”其管轄下的各機關法人和事業(yè)單位法人的財產(chǎn)，從實質(zhì)上看，是行政權(quán)侵犯法人制度，可見，廣西某市政府資產(chǎn)運作模式是違背我國法人制度的。對于該市政府的做法，其管轄下的各局委和事業(yè)單位萬般無奈，但是，它們只能接受這一事實，這顯現(xiàn)了我國法人制度的尷尬！
廣西某市政府資產(chǎn)運作模式違反了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。該市政府將其所管轄下各局委和各事業(yè)單位的國有固定資產(chǎn)全部收歸市政府，并將其產(chǎn)權(quán)劃歸威寧公司并由其經(jīng)營、管理、這是該市行政區(qū)域內(nèi)的重大政治經(jīng)濟事項，依法應由市人民代表大會討論和決定，然而，從中央電視臺報道來看，該市政府并沒有將這一重大改革交由市人大討論。如此重大的舉措未經(jīng)過人民代表大會討論即自行其是，這反映了人治觀念在我國一些地區(qū)依然根源蒂固！
廣西某市政府資產(chǎn)運作模式的重要做法是：將統(tǒng)一收歸的該市各局委、各事業(yè)單位的所有國有固定資產(chǎn)劃歸威寧公司統(tǒng)一經(jīng)營、管理。公司統(tǒng)管政府資產(chǎn)的法律根據(jù)何在？既然威寧公司是一個公司，這就必須按《公司法》規(guī)定組建、運作，它應有自己的董事會、總經(jīng)理，它應按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事。而根據(jù)國家有關法律、法規(guī)或規(guī)章，政企應分開，機關不能辦企業(yè)。這樣說來，該市對威寧公司不存在直接指揮權(quán)，威寧公司作為一個獨立經(jīng)濟實體將獨立運轉(zhuǎn)。凡是公司，就有可能盈利，就有可能虧損，甚至有可能破產(chǎn)。現(xiàn)實中各種公司破產(chǎn)的例子比比皆是。假若威寧公司在經(jīng)營管理中拿這些政府資產(chǎn)去擔保、去拍賣或從事其他投資活動，那么，類似巴林銀行破產(chǎn)案的悲劇將不可避免。
其實，公司統(tǒng)管政府資產(chǎn)的做法是違反國有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)和財政法律法規(guī)的。各級政府及其管轄下的各局（廳）委和事業(yè)單位的辦公大樓等國有固定資產(chǎn)，均屬于國家所有，它們具有專門的用途，例如，辦公樓的用途主要用于辦公，而不能隨意拿去經(jīng)營盈利。國家所成立的各級國有資產(chǎn)管理部門負責行使對各種政府機關和事業(yè)單位的國有固定資產(chǎn)的監(jiān)督管理權(quán)。各級國有資產(chǎn)管理局應保障行政事業(yè)單位的國有固定資產(chǎn)用于專門的用途，防止這些資產(chǎn)被隨意劃撥而用于商業(yè)經(jīng)營。公司統(tǒng)管政府資產(chǎn)實屬嚴重違法之舉。
該市政府所采取的這一重大舉措的初衷可能是：通過大一統(tǒng)，使這些國有資產(chǎn)更好地保值、增值、平衡各單位工作人員的收入、防止一些單位出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，等等。殊不知，大一統(tǒng)并不必然會導致國有資產(chǎn)保值和增值。它也可能會使這些國有資產(chǎn)貶值，也可能會出現(xiàn)新的收入不平衡和新的腐敗。其實，解決前述的辦法是，加強國有資產(chǎn)管理的立法，依法管理、依法行政，以及綜合治理。
廣西某市政府資產(chǎn)運作模式的出現(xiàn)，體現(xiàn)了政府領導法制觀念的欠缺和人治觀念的牢固。政府資產(chǎn)運作并非兒戲，它不象小孩玩過家家，不似小孩捏泥人，今天捏個唐僧，明天捏個孫悟空，后天捏個白骨精……。在政府改革中，凡事應講個法字。改革中出現(xiàn)的重大違法之事不但會成為別人的笑柄，更重要的是，它會貽誤一方的發(fā)展。我國的法制建設、法制宣傳已有一二十年，但是，許多政府官員的法制觀念依然淡薄。這也難怪，在我國，上至中央、下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在從事行政執(zhí)法工作的公務員中，具有法學本科及法學本科以上學歷的人員所占比例極小，與英美法德等法治發(fā)達國家相比，凸現(xiàn)了我們的差距。廣西某市政府資產(chǎn)運作模式的出現(xiàn)的根本原因是政府官員法制觀念的淡薄，因此，加強培養(yǎng)政府官員法制觀念，設立政府法律顧問，是政府改革和公務員隊伍建設中應予重視的問題。
廣西某市政府資產(chǎn)運作模式的產(chǎn)生，顯現(xiàn)了我國法人制度的尷尬！自《民法通則》確立法人制度至今，我國的企業(yè)法人制度日臻完善。國有企業(yè)法人制度通過所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，或所有權(quán)與股權(quán)分離等方式使企業(yè)法人的產(chǎn)權(quán)得以明晰，從而促進了經(jīng)濟發(fā)展。但是，我國機關法人制度和事業(yè)單位法人制度很不完善，例如，對于各機關、各事業(yè)單位的獨立資產(chǎn)如何確定和劃分以及這些單位對這些資產(chǎn)享有哪些權(quán)利和義務，我國現(xiàn)行民事法律并未有明確規(guī)定；對于上級機關或事業(yè)單位對下級機關或事業(yè)單位的獨立財產(chǎn)有何權(quán)利等問題，也未有明確規(guī)定。當前，我國正在醞釀制定《中華人民共和國民法典》，筆者認為，未來的《民法典》應建立詳盡而完善的機關法人制度和事業(yè)單位法人制度。若是，“廣西某市政府資產(chǎn)運作模式”，休唉！
作者簡介：歐錦雄（1964-）男，廣西玉林市人，廣西政法管理干部學院教授。
