[ 王政 ]——(2006-12-8) / 已閱15853次
警惕 “假借破產(chǎn)之名”行“圈占土地之實(shí)”行為續(xù)演
王政
筆者曾在拙文《非法圈占土地行為之表現(xiàn)方式和社會(huì)危害性概探》中，列舉過不下十余種非法圈占土地的方式，然而，萬沒有想到的是，目前社會(huì)上還流行著一種更加隱蔽的圈占土地的方式，那就是通過利用或逼迫企業(yè)破產(chǎn)來達(dá)到圈占破產(chǎn)企業(yè)土地的方式。最近一段時(shí)期，本所至少接觸過三起利用企業(yè)破產(chǎn)圈占土地的實(shí)際案例，如江蘇省徐州市某區(qū)縣汽運(yùn)公司破產(chǎn)案、山東省維坊市某區(qū)縣造紙公司破產(chǎn)案，河北省石家莊市某機(jī)械制造企業(yè)破產(chǎn)案。筆者正是基于對這些破產(chǎn)案件的研究，才發(fā)現(xiàn)其中存在的一些核心問題或非正�，F(xiàn)象，現(xiàn)將其整理成文，望引起社會(huì)各界關(guān)注。
一、上述破產(chǎn)企業(yè)所存在的一些共性問題
（一）從企業(yè)成立的歷史沿革和股權(quán)結(jié)構(gòu)看，這些企業(yè)成立的時(shí)間一般比較長，一般在二十世紀(jì)六、七十年代就已存在；企業(yè)性質(zhì)最初屬于城鎮(zhèn)集體所有制性質(zhì)（如徐州某破產(chǎn)的汽運(yùn)公司最初屬于縣辦大集體企業(yè)）；企業(yè)職工一般在三百人至五、六百人不等，一般都曾進(jìn)行過所謂的股份制改造，但改制都不徹底，實(shí)際上是企業(yè)變相地向職工集資借款，所謂的職工股最初只在企業(yè)內(nèi)部承認(rèn)，這些向企業(yè)交款的職工大都沒有在工商行政部門登記為股東，所以企業(yè)產(chǎn)權(quán)依舊不明晰。這些企業(yè)產(chǎn)權(quán)或股權(quán)名義上為城鎮(zhèn)集體所有，實(shí)際上是被代表集體的政府部門實(shí)際擁有和控制。
（二）從企業(yè)所擁有的土地資源和管理層角度看，這些企業(yè)一般位于當(dāng)?shù)爻菂^(qū)較為繁華的地段，所占用（包括企業(yè)擁有土地使用權(quán)和租賃權(quán)兩種形式）的土地資源開發(fā)價(jià)值較高，土地開發(fā)潛力巨大。這些企業(yè)一般內(nèi)部管理混亂，管理層相互爭權(quán)奪利斗爭十分激烈，部份領(lǐng)導(dǎo)還涉嫌對破產(chǎn)企業(yè)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行侵占或挪用等犯罪行為，這些臺(tái)上領(lǐng)導(dǎo)一般極力阻撓企業(yè)正常進(jìn)行改制和被收購兼并。
（三）從企業(yè)經(jīng)營狀況和發(fā)展前景看，這些企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)一般在市場上都有相當(dāng)?shù)男枨�，有的甚至非常暢銷（如山東省濰坊市某造紙企業(yè)在破產(chǎn)前，客戶都是用現(xiàn)金付款訂貨的）。這些企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率與許多大型國有企業(yè)比，一般都不是很高（嚴(yán)格的說，基本沒有達(dá)到已經(jīng)嚴(yán)重資不抵債的程度），有的甚至主要是欠職工的工資和保險(xiǎn)等內(nèi)部債務(wù)。企業(yè)如果能順利通過產(chǎn)權(quán)重組或改制的話，完全可以不至于走破產(chǎn)清算的道路。
（四）從個(gè)別地方政府領(lǐng)導(dǎo)對企業(yè)破產(chǎn)的態(tài)度和企業(yè)破產(chǎn)后土地的用途開發(fā)看，政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)非常積極支持這些企業(yè)搞破產(chǎn)，甚至為了順利實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)而動(dòng)員企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)做職工的工作，并向職工口頭承諾企業(yè)破產(chǎn)清算后將破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)（實(shí)際上破產(chǎn)企業(yè)的職工們根本不清楚，破產(chǎn)企業(yè)最有價(jià)值的土地資源早已被事先做出特殊安排，不計(jì)入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)在內(nèi)）全部用于職工安置和補(bǔ)償事宜。這些企業(yè)在破產(chǎn)宣告后、破產(chǎn)終結(jié)前（在沒有完成破產(chǎn)清算的情況下），其原先地面上就已經(jīng)進(jìn)行了房地產(chǎn)開發(fā)（一般建設(shè)的是住宅、商住公寓和沿街鋪面房）。對拿到破產(chǎn)企業(yè)土地的開發(fā)商而言，可以說是迫不及待。
二、上述企業(yè)在破產(chǎn)程序中存在的主要問題
（一）嚴(yán)格講，這些企業(yè)都未達(dá)到破產(chǎn)界限。按照我國企業(yè)破產(chǎn)方面的法律規(guī)定，企業(yè)因經(jīng)營管理不善要達(dá)到嚴(yán)重資不抵債且無法償還到期債務(wù)的程度后才符合申請破產(chǎn)的條件。實(shí)踐中，對將要破產(chǎn)的企業(yè)，政府部門、企業(yè)債權(quán)人或股東往往為了盡可能避免企業(yè)破產(chǎn)而千方百計(jì)地對破產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行重整或同債權(quán)人進(jìn)行債務(wù)清償方面的和解談判。只有在企業(yè)存活實(shí)在無望的情況下，才不得已開始破產(chǎn)清算程序，以便從法律上消滅破產(chǎn)企業(yè)的主體資格，甩掉企業(yè)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。而對上述企業(yè)來說，充其量只達(dá)到企業(yè)資產(chǎn)和負(fù)債（包括欠企業(yè)員工的集資、工資和保險(xiǎn)）相等的程度，并非已經(jīng)達(dá)到嚴(yán)重資不抵債的程度，企業(yè)職工完全有可能通過自己的力量再現(xiàn)企業(yè)生機(jī)或通過與外部企業(yè)的聯(lián)合、收購或兼并實(shí)現(xiàn)企業(yè)的再生。
（二）破產(chǎn)程序不透明，企業(yè)職工不清楚誰為破產(chǎn)申請人。按照企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)法律規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)的債權(quán)人和破產(chǎn)企業(yè)自身都可以提出企業(yè)破產(chǎn)的申請。對這種涉及集體所有或廣大職工利益的企業(yè)，法律還要求企業(yè)破產(chǎn)時(shí)應(yīng)征求廣大職工們的意見。然而，對這些企業(yè)的破產(chǎn)清算情況，有關(guān)負(fù)責(zé)人員盡可能向職工保密，有的甚至沒有依法向企業(yè)內(nèi)部職工公布，職工們普遍不清楚到底是誰向法院提出了破產(chǎn)清算申請。我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)的結(jié)果是，這些企業(yè)的破產(chǎn)申請一般是由代表集體、代表職工的政府部門（如財(cái)政部門、國資管理部門或行業(yè)主管部門）提起的。政府代位行使了這些破產(chǎn)企業(yè)自身、破產(chǎn)企業(yè)的股東和破產(chǎn)企業(yè)債權(quán)人安排或提起企業(yè)破產(chǎn)還債程序的民事權(quán)利。
（三）破產(chǎn)企業(yè)的債權(quán)和債務(wù)數(shù)額不夠具體明確，甚至存在少報(bào)資產(chǎn)、多列債務(wù)的情形。對破產(chǎn)企業(yè)而言，不管其所占用的土地是買來的還是租來的，其擁有一定期限的土地使用權(quán)是毋庸質(zhì)疑的。但是，這些企業(yè)在破產(chǎn)清算時(shí)，企業(yè)的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)都不包括土地使用權(quán)（這些土地的使用權(quán)要么屬于國家所有，要么讓企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)做了抵押處理）。更有甚者，在個(gè)別案件的破產(chǎn)清算中，地方政府公然違法，要求破產(chǎn)企業(yè)按照所拖欠職工的工資和保險(xiǎn)的實(shí)際數(shù)額向政府部門繳納滯納金（實(shí)際上是行政罰款），并將這些滯納金列入到企業(yè)的破產(chǎn)債權(quán)中，以便有意加大破產(chǎn)企業(yè)的債務(wù)。
（四）司法機(jī)關(guān)不正當(dāng)?shù)亟槿肓似髽I(yè)破產(chǎn)程序，個(gè)別司法人員同個(gè)別政府領(lǐng)導(dǎo)及利益群體一起操控著這些企業(yè)的破產(chǎn)程序，對企業(yè)破產(chǎn)持不同意見的職工進(jìn)行嚴(yán)厲打壓。在破產(chǎn)清算程序中，法院的職責(zé)應(yīng)當(dāng)是對破產(chǎn)案件嚴(yán)格審核和把關(guān)，對不符合破產(chǎn)條件的企業(yè)不應(yīng)當(dāng)直接宣告進(jìn)入破產(chǎn)程序；在進(jìn)入破產(chǎn)清算時(shí)，對破產(chǎn)企業(yè)的債權(quán)和債務(wù)應(yīng)嚴(yán)格履行司法監(jiān)督職能，對不符合破產(chǎn)債權(quán)的，不應(yīng)裁定為破產(chǎn)債權(quán)，對沒有列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的企業(yè)重要資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)給相關(guān)利害關(guān)系人（如企業(yè)職工）申辯的權(quán)利。更為不當(dāng)?shù)氖�，不�?yīng)當(dāng)通過司法裁判的形式制造形式上存在可疑的破產(chǎn)債權(quán)或債務(wù)。這些債權(quán)或債務(wù)一般是在沒有相關(guān)利害關(guān)系人參與、債權(quán)和債務(wù)雙方當(dāng)事人沒有爭議、代表企業(yè)應(yīng)訴者的利益與企業(yè)職工利益相沖突的前提下產(chǎn)生的。更令人可笑的是，個(gè)別司法部門還以“越級上訪”、“防礙企業(yè)破產(chǎn)”等理由對不同意破產(chǎn)的企業(yè)職工代表采取“拘留”、進(jìn)“學(xué)習(xí)班”（通過限制人身自由，強(qiáng)制上訪人員接受法制教育的一種創(chuàng)新形式）等強(qiáng)制措施。
三、上述企業(yè)破產(chǎn)所造成的一些不良社會(huì)后果
（一）上述企業(yè)在破產(chǎn)后，大多數(shù)企業(yè)職工都呆在家中無業(yè)可就。破產(chǎn)企業(yè)或政府領(lǐng)導(dǎo)所最初承諾的拖欠職工工資、保險(xiǎn)、安置等費(fèi)用遲遲得不到兌現(xiàn)（或僅兌現(xiàn)很小的一部分），廣大破產(chǎn)企業(yè)下崗職工的生活陷入極端困苦的境地。
（二）這些破產(chǎn)企業(yè)的部分下崗職工為了討還原單位拖欠的工資、保險(xiǎn)或安置費(fèi)用、為了反映和檢舉個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)存在的違法或犯罪問題，長期不斷地到中央和各地政府部門或司法部門上訪，造成諸多影響社會(huì)和諧的因素。
（三）部分下崗職工因受生活所迫，又苦于缺乏必要的職業(yè)技能，難以找到正當(dāng)合法的職業(yè)，所以他們之中許多人索性干起了非法生意，直接影響了社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的大好局面。
（四）地方政府為了維護(hù)穩(wěn)定和諧的社會(huì)局面，不斷派專人應(yīng)付這些下崗職工們的集會(huì)和上訪事件，有的甚至不惜采取動(dòng)用警力抓人等較為粗暴強(qiáng)硬的措施，嚴(yán)重影響到政府正當(dāng)職能的發(fā)揮，影響到政府和人民群眾之間所建立起的信賴關(guān)系。
四、不當(dāng)企業(yè)破產(chǎn)事件簡要評析
維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定，保障大多數(shù)具備社會(huì)勞動(dòng)能力的公民的基本工作和生活是政府的一項(xiàng)基本職能。企業(yè)破產(chǎn)后，政府應(yīng)當(dāng)從財(cái)政收入中撥出�？钣糜诰S持職工們的生活，這樣勢必會(huì)加重政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)。單從這一角度出發(fā)，政府應(yīng)當(dāng)盡可能避免企業(yè)破產(chǎn)案件的發(fā)生。
但是，任何一個(gè)事件的發(fā)生，都不可能是偶然的，其背后必然隱藏著不同利益群體的博弈。政府讓這些不怎么符合破產(chǎn)條件的企業(yè)破產(chǎn)其中也是有著很復(fù)雜的原因或隱情的，企業(yè)破產(chǎn)的結(jié)局正是處于強(qiáng)勢集團(tuán)的土地開發(fā)商、存在經(jīng)濟(jì)問題的破產(chǎn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)及政府個(gè)別官員與廣大缺乏文化知識(shí)、缺乏生活保障的職工弱勢群體利益博弈的必然結(jié)果。
企業(yè)破產(chǎn)制度本來是一項(xiàng)保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)營的良好制度，但是這一制度一旦被濫用，則損害的不僅僅是債權(quán)人或債務(wù)人的利益，損害的不僅僅是正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，它所造成的嚴(yán)重社會(huì)后果可能會(huì)無法估量，最終因這些企業(yè)破產(chǎn)所付出的成本或代價(jià)必將由我們整個(gè)國家和社會(huì)來償付，將由我們的后代子孫來支付。
正如失地農(nóng)民一樣，破產(chǎn)企業(yè)的下崗職工所面臨的生活困境同樣不應(yīng)被政府所忽視。作為地方政府，要想制止下崗職工們不斷地群體上訪事件首先應(yīng)當(dāng)考慮的是政府行為自身方面的原因，而不應(yīng)當(dāng)依靠“打”、“壓”、“騙”的方式來平息事端。要知道“千里長堤，毀于蟻穴”是前人告之我們最古老的警世恒言。
2006年12月1日星期五
（作者簡介：王政，系中企國盛律師事務(wù)所合伙律師，現(xiàn)為北京市律師協(xié)會(huì)公司專業(yè)委員會(huì)委員，主要從事公司證券、房地產(chǎn)和訴訟等方面的法律業(yè)務(wù)，擅長刑事辯護(hù)，具有多年律師執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)。）
