[ 李步云 ]——(2001-12-28) / 已閱26499次
建立違憲審查制度刻不容緩
李步云
依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，作為我國(guó)的一項(xiàng)治國(guó)方略和奮斗目標(biāo)，已被莊嚴(yán)地載入憲法。憲法是國(guó)家的根本大法，是全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織的根本活動(dòng)準(zhǔn)則。依法治國(guó)的根本是依憲法治國(guó)；依法辦事首先應(yīng)當(dāng)依憲辦事。不重視憲法的作用，就會(huì)丟失立國(guó)的根本；不樹(shù)立憲法的權(quán)威，就難以樹(shù)立法律的權(quán)威。
自現(xiàn)行憲法制定以來(lái)，廣大干部和群眾的憲法意識(shí)已經(jīng)有了提高。但是必須看到，我國(guó)憲法的實(shí)施不能說(shuō)沒(méi)有問(wèn)題了。新中國(guó)成立已50多年，還從來(lái)沒(méi)有處理過(guò)違憲案件。我們既沒(méi)有設(shè)置具體負(fù)責(zé)受理與審查違憲案件的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有制定具體的違憲審查的特別程序，也沒(méi)有設(shè)計(jì)出一套進(jìn)行違憲審查的理論和原則。例如，在我國(guó)什么叫違憲？它有哪些構(gòu)成要件？違憲的主體可以是哪些機(jī)關(guān)和個(gè)人？違憲的客體應(yīng)是什么樣的行為？違憲行為有無(wú)時(shí)效？什么樣的組織和個(gè)人可以提出進(jìn)行違憲審查的要求或控告？違憲審查機(jī)構(gòu)是“不告不理”還是可以主動(dòng)審查？它以什么形式進(jìn)行裁決，其效力又如何？等等，在我國(guó)理論界和權(quán)力機(jī)構(gòu)中，都還沒(méi)有明確和統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。
世界各國(guó)違憲審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置，大體上可以分為四大類(lèi)：一是由立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)違憲審查。通常認(rèn)為英國(guó)和前蘇聯(lián)是采用這種方式的代表。英國(guó)實(shí)行“議會(huì)至上”的憲政體制，內(nèi)閣和法院由議會(huì)產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，議會(huì)可以制定、修改和廢止任何法律，包括各種憲法性文件；任何一部法律如果違憲，也只能通過(guò)議會(huì)才能修正或廢止。由于英國(guó)采用這種體制有其歷史的特殊性，而這種體制有一重要缺點(diǎn)，即“自己監(jiān)督自己”，因此西方國(guó)家效仿它的極少。
二是由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)違憲審查。首創(chuàng)這種體制的是美國(guó)。它建立在“三權(quán)分立”的政治哲學(xué)基礎(chǔ)上，它的直接淵源是著名的馬伯里訴麥迪遜案這一判例�，F(xiàn)在全世界效仿美國(guó)模式的有60多個(gè)國(guó)家。但是大多數(shù)國(guó)家還是依據(jù)本國(guó)的具體國(guó)情作出某些規(guī)定。例如，只有最高法院才能審查違憲的立法，法庭組成人員要吸收法學(xué)教授、政治家參加，審查程序也不同于一般的法院審案程序。
三是由專(zhuān)門(mén)的政治機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)違憲審查。法國(guó)是實(shí)行這種體制的典型。法國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定：“憲法委員會(huì)的成員為九人，任期九年，不得連任。憲法委員會(huì)成員每三年更新三分之一，其中三名由共和國(guó)總統(tǒng)任命，三名由國(guó)民議會(huì)議長(zhǎng)任命，三名由參議會(huì)議長(zhǎng)任命。除上述規(guī)定的九名成員外，各前任共和國(guó)總統(tǒng)是憲法委員會(huì)當(dāng)然的終身成員。”其主要職責(zé)是“憲法委員會(huì)監(jiān)督共和國(guó)選舉”，“各組織法在公布前，議會(huì)兩院的規(guī)章在施行前，都必須提交憲法委員會(huì)，憲法委員會(huì)應(yīng)就其是否符合憲法作出裁決”。為了同樣的目的，各個(gè)法律在公布前，可以由共和國(guó)總統(tǒng)、總理、國(guó)民議會(huì)議長(zhǎng)、參議院議長(zhǎng)、六十名國(guó)民議會(huì)議員或六十名參議院議員提交憲法委員會(huì)。此外，該委員會(huì)還有權(quán)裁決議會(huì)兩院議員選舉中的法律爭(zhēng)議以及監(jiān)督全民公決等等。該委員會(huì)活動(dòng)是秘密的，開(kāi)會(huì)只公布結(jié)果，不公布理由和討論內(nèi)容。法國(guó)憲法委員會(huì)具有很強(qiáng)的政治性和很高的權(quán)威性，各國(guó)完全效仿的不多，但很重視它的某些長(zhǎng)處和經(jīng)驗(yàn)。
四是由憲法法院負(fù)責(zé)違憲審查。這種模式由奧地利于1920年首創(chuàng)，后來(lái)很多國(guó)家相繼效仿。奧地利的憲法法院由12名正式成員和6名替補(bǔ)成員組成。院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)及6名正式成員和3名替補(bǔ)成員，由聯(lián)邦政府提名：國(guó)民議院和聯(lián)邦議院各提出3名正式成員，1名替補(bǔ)成員。以上名單均由總統(tǒng)任命。所有憲法法院的成員和替補(bǔ)成員均需有法學(xué)或政治學(xué)學(xué)歷，并且擔(dān)任法學(xué)或政治學(xué)專(zhuān)業(yè)職務(wù)不少于10年。奧地利憲法還規(guī)定：“任何政黨的雇員或其他工作人員均不得被任命為憲法法院成員。”憲法法院職權(quán)通常包括：解釋?xiě)椃�；裁決國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議；審查各種法律、法規(guī)、法令的合憲性；審理或監(jiān)督審理高級(jí)官員包括總統(tǒng)的彈劾案；審查公民個(gè)人提起的憲法訴訟等等。
世界各國(guó)違憲審查制度對(duì)樹(shù)立憲法的權(quán)威和維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，對(duì)保障民主、法治與人權(quán)，對(duì)維護(hù)國(guó)家政治與社會(huì)的穩(wěn)定，都起了重要的作用，其具體經(jīng)驗(yàn)我們也可以借鑒。但是，在我國(guó)建立違憲審查制度，必須從我國(guó)的具體國(guó)情出發(fā)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，立足于我國(guó)的政治體制來(lái)建立違憲審查制度是首先必須堅(jiān)持的。民主與法治的健全與完善是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，不能想當(dāng)然去追求那些所謂的“理想”模式。
基于以上考慮，我們建議：全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)。它受全國(guó)人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)；在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，受全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。憲法監(jiān)督委員會(huì)由主任委員、副主任委員兩人和委員二十至十五人組成，其主任、副主任人選由大會(huì)主席團(tuán)在副委員長(zhǎng)中提名，委員人選在代表中提名，大會(huì)通過(guò)。憲法監(jiān)督委員會(huì)的組成人員中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的法學(xué)專(zhuān)家。在大會(huì)閉會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以補(bǔ)充任命缺額的副主任或委員。憲法監(jiān)督委員會(huì)可以聘請(qǐng)若干法學(xué)專(zhuān)家擔(dān)任顧問(wèn)，顧問(wèn)由全國(guó)人大常委會(huì)任免。顧問(wèn)列席會(huì)議，但無(wú)表決權(quán)。憲法監(jiān)督委員會(huì)的職責(zé)如下：（一）對(duì)憲法解釋?zhuān)岢鲆庖?jiàn)和建議；（二）對(duì)現(xiàn)行法律，行政法規(guī)和地方性法規(guī)，自治條例和單行條例是否同憲法相抵觸，提出審查意見(jiàn)；（三）對(duì)報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案的地方性法規(guī)是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見(jiàn)；（四）對(duì)報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的自治區(qū)的自治條例和單行條例是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見(jiàn)；（五）對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定的行政法院，或者授權(quán)省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)是否同憲法和法律相抵觸，提出審查意見(jiàn)；（六）對(duì)國(guó)務(wù)院裁決的省級(jí)地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸，省級(jí)地方性法規(guī)同國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章之間有矛盾的處理意見(jiàn)，提出審查意見(jiàn)；（七）對(duì)中央一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，提出處理意見(jiàn)；（八）對(duì)中央一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的重大政策和決策是否違憲，提出審查意見(jiàn)；（九）對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)選舉的中央一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的罷免案，提出審查意見(jiàn)；（十）全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)交付的其他工作。以上機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職權(quán)的設(shè)定，同我國(guó)現(xiàn)行憲法的原則精神和具體規(guī)定是完全一致的。
目前，我國(guó)在制憲、行憲方面已積累了相當(dāng)多的經(jīng)驗(yàn)。廣大干部和群眾的法制觀念和憲法意識(shí)已有很大提高。政治體制改革和民主政治建設(shè)已取得長(zhǎng)足的進(jìn)展。為了預(yù)防和消除權(quán)力腐敗和權(quán)力異化，民主監(jiān)督體系正在加強(qiáng)。我國(guó)已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將進(jìn)一步完善。黨的執(zhí)政地位空前鞏固。所有這一切，都為今天在我國(guó)建立違憲審查制度，提出了迫切要求和提供了現(xiàn)實(shí)條件。如果本屆人大能在自己的任期內(nèi)建立起違憲審查制度，將為黨的十六大和新一屆人大，為新世紀(jì)的民主法治建設(shè)獻(xiàn)上一份厚禮。
