[ 代維力 ]——(2007-5-27) / 已閱9198次
民事、行政檢察監(jiān)督的立法完善
隨著我國(guó)“市民社會(huì)”的初步建立和日趨成熟，民事主體循利而動(dòng)，在民事活動(dòng)中追求自身利益最大化的過(guò)程中，往往不惜損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。在國(guó)有資產(chǎn)流失、污染環(huán)境、破壞資源、行業(yè)壟斷，以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等侵害國(guó)家和社會(huì)公共利益案件日益增多的情況下，誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家和公眾提起訴訟？目前，對(duì)于追訴民事主體侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的民事責(zé)任問(wèn)題上，我國(guó)法律在由誰(shuí)作為訴訟主體行使訴權(quán)尚處于立法的“真空”狀態(tài)。這種立法缺陷，在一定程度上助長(zhǎng)了某些當(dāng)事人通過(guò)民事、行政活動(dòng)侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行為，這既影響到我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，也不利于法律對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)。諸如上述嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)公共利益的案件發(fā)生后，因?yàn)闆](méi)有適格的訴訟主體，或有關(guān)主體不敢起訴、不愿起訴，無(wú)力起訴、起訴不力，而使得國(guó)家、社會(huì)利益得不到及時(shí)、有效的司法救濟(jì)。
由此可見(jiàn)，在我國(guó)建立保護(hù)因當(dāng)事人違反行政法、民商法等私法而損害國(guó)家、社會(huì)公眾利益的公益訴訟制度，并賦予檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家和社會(huì)公眾提起民事、行政訴訟，以保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益不受侵犯，已經(jīng)成為我國(guó)民事、行政檢察監(jiān)督制度立法改革的重要方向之一。以下，筆者將對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行初步的探討。
一、公益訴訟的起源和概念
公益訴訟制度起源于羅馬法。羅馬法的程式訴訟中有關(guān)于私益訴訟和公益訴訟的劃分，相對(duì)于私益訴訟而言，公益訴訟乃是為了維護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可以提起。到了近代，以法國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)為代表的大陸法系國(guó)家，在民事訴訟中均規(guī)定了檢察院作為國(guó)家和社會(huì)利益的代表，對(duì)特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當(dāng)事人的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參加訴訟，并可以上訴。在英美法系，公益訴訟制度有兩種模式，一是由檢察官代表國(guó)家提起民事、行政訴訟；另一種是由私人為保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他個(gè)人的利益，以國(guó)家名義提起民事或行政訴訟。
我國(guó)對(duì)于公益訴訟的定義，過(guò)去討論較少，現(xiàn)行法律中也無(wú)任何規(guī)定，迄今為止學(xué)術(shù)界對(duì)此也沒(méi)有明確統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國(guó)訴訟法只規(guī)定有共同訴訟、代表訴訟和代理訴訟，除此之外，沒(méi)有從訴訟的效果或訴訟的目的上劃分出公益訴訟和私益訴訟。筆者認(rèn)為：所謂公益訴訟，應(yīng)是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯國(guó)家利益、公眾利益和社會(huì)利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)，其主要的法律特征有：1、公益訴訟是與私益訴訟相對(duì)而言的，私益訴訟是因保護(hù)公民、法人的合法民事權(quán)益而引發(fā)的訴訟；公益訴訟則是因保障國(guó)家或公共利益而引發(fā)的訴訟。2、公益訴訟包括基于刑法意義上的公共利益而產(chǎn)生的訴訟即我國(guó)檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家追訴刑事被告人刑事責(zé)任的“國(guó)家公訴”；以及特定的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)違反法律法規(guī)侵犯國(guó)家利益、公眾利益和社會(huì)利益的民事行為，向法院提起民事訴訟，由法院依法審理并作出判決的活動(dòng)和特定的國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)違反法律法規(guī)侵犯國(guó)家利益、公眾利益和社會(huì)利益的行政行為，向法院提起行政訴訟，由法院依法審理并作出判決的活動(dòng)。后者在我國(guó)立法上處于“真空”狀態(tài)，本文的“公益訴訟”特指排除“國(guó)家公訴”外的公益訴訟。3、公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括公益民事訴訟和公益行政訴訟。
二、賦予中國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán)的合理性
（一）訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的必要組成部分，沒(méi)有訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)將是一種抽象權(quán)力，而法律監(jiān)督本身將必然是無(wú)力和蒼白的。我國(guó)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位，對(duì)一切法律活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)均是為了國(guó)家利益、社會(huì)公眾利益，均是為了社會(huì)的公共秩序和善良風(fēng)俗。有觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督中最突出、最主要的職責(zé)是代表國(guó)家把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實(shí)提供給法院，要求其依法進(jìn)行審理和裁判，并對(duì)審理的過(guò)程及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。刑事案件由于直接涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共秩序和公民的安危，刑法和刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使刑事訴訟的訴權(quán)。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)基于國(guó)家利益、社會(huì)公共利益而實(shí)施的對(duì)行政、民商事的法律監(jiān)督，法律應(yīng)當(dāng)同等的賦予其相應(yīng)的訴權(quán)。唯此，當(dāng)民事主體通過(guò)民事行為、行政機(jī)關(guān)以違法行政行為侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益時(shí)，檢察機(jī)關(guān)能夠作為國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的代言人提起訴訟，以達(dá)到起法律監(jiān)督的目的。
（二）將公益訴訟權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)是由檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)決定的。憲法規(guī)定，我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及軍事機(jī)關(guān)。公益訴訟權(quán)從性質(zhì)上屬于司法范疇，將其賦予司法機(jī)關(guān)行使理所應(yīng)當(dāng)。我國(guó)的司法機(jī)關(guān)具體包括審判機(jī)關(guān)即法院和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即檢察院。若將公益訴訟權(quán)利賦予審判機(jī)關(guān)行使即由法院主動(dòng)追究違法行為者的責(zé)任，必將違反“不告不理”訴訟基本原則，從而陷入法律沖突的泥潭。故筆者認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起訴訟有如下優(yōu)點(diǎn)：其一，檢察機(jī)關(guān)是直接對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān)，全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)行使國(guó)家訴權(quán)，由其代表國(guó)家提起訴訟于法有據(jù)；其二，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾。其三，檢察機(jī)關(guān)擁有一支長(zhǎng)期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍。
（三）賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán)是由于公益訴訟自身性質(zhì)決定的。首先，公益的特點(diǎn)就是涉及國(guó)家或社會(huì)公共利益，該類(lèi)利益較公民的人身、財(cái)產(chǎn)利益具有高度抽象性和不便把握性，個(gè)體公民或法人往往感受不到該類(lèi)利益的存在，或者不能及時(shí)全面的感知因該類(lèi)利益受到侵害而造成自身利益間接受損的狀態(tài)，如基于行業(yè)壟斷而造成的移動(dòng)電話“漫游資費(fèi)”居高不下等事實(shí)。其次，涉及國(guó)家和公共利益的案件一般涉案金額巨大，訴訟費(fèi)用較高，個(gè)人往往無(wú)力負(fù)擔(dān)，或者不愿負(fù)擔(dān)；最后，公益訴訟案件取證較難，被告往往是大集團(tuán)或行政機(jī)關(guān)，公民個(gè)人的法律專業(yè)水平無(wú)法與之抗衡，原、被告雙方在實(shí)體地位、司法資源及訴訟手段上差距較大。在我國(guó)官本位思想還比較嚴(yán)重的情況下，這種不平等在行政訴訟中尤為明濕。故為了平衡原、被告之間的差距，將公益訴訟權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)不啻是一個(gè)明智的選擇。
（四）檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益原則、能有效節(jié)約有限的司法資源。國(guó)有資產(chǎn)流失、公害案件以及隨著行政權(quán)的擴(kuò)張等案件，侵害的不只是單獨(dú)的民事主體，而是一定范圍內(nèi)的公眾，直至一個(gè)國(guó)家的利益。在此情況下，若要求單個(gè)主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質(zhì)和精神壓力，不符合公平負(fù)擔(dān)的原則。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是國(guó)家利益社會(huì)利益的代表，有維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施，保護(hù)國(guó)家利益和公共利益不受侵害的職責(zé)。由檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人參與訴訟既符合其職能要求，又能簡(jiǎn)化訴訟程序，節(jié)省大量的人力、物力、財(cái)力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，從而達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。
三、我國(guó)公益訴訟制度的立法構(gòu)建
筆者在撰寫(xiě)本文前閱讀了大量的相關(guān)文獻(xiàn)、資料，筆者發(fā)現(xiàn)，目前不少學(xué)者和司法工作者傾向于我國(guó)借鑒和發(fā)展英美法系公益訴訟的模式，構(gòu)筑以檢察機(jī)關(guān)公益訴訟為主，其他公益團(tuán)體和社會(huì)組織公益訴訟為輔的公益訴訟制度。但筆者認(rèn)為我國(guó)的公益訴訟權(quán)僅賦予檢察機(jī)關(guān)更具合理性，其理由在上文中已闡明，在此不作贅述。
四、檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟的范圍
檢察機(jī)關(guān)提起公益民事和行政訴訟的范圍，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)存的立法、司法體系，將其限定在合理的范圍內(nèi)。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)目前亟需提起公益訴訟的案件范圍主要有以下幾個(gè)方面：
(一)涉及國(guó)有資產(chǎn)流失，侵犯國(guó)家利益的案件。在以往的司法實(shí)踐中，對(duì)侵害國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益案件，往往對(duì)構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，不構(gòu)成犯罪的交行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰，而對(duì)已經(jīng)流失的國(guó)有資產(chǎn)則無(wú)法通過(guò)民事訴訟程序予以追繳。將該類(lèi)案件納入公益訴訟范圍，通過(guò)啟動(dòng)訴訟程序，可以達(dá)到追究侵害人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、保護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益不受侵犯的目的。
(2)公害案件。公害案件是侵害人因其違法行為造成不特定的多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)損害的案件。公害案件多表現(xiàn)為環(huán)境污染案件：如擅自采伐造成資源的破壞性開(kāi)采、毀壞風(fēng)景名勝、違規(guī)排放污水、廢氣等案件。該類(lèi)案件一般較為復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)將其納入公益訴訟范圍。
(3)壟斷案件。壟斷案件多表現(xiàn)為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件，如公用企業(yè)的限定購(gòu)買(mǎi)或不合理搭售行為、地方政府的地區(qū)封鎖行為等引發(fā)的案件。目前在我國(guó)很多公用事業(yè)是由政府部門(mén)或企事業(yè)單位壟斷經(jīng)營(yíng)的，如供電、郵政、電信、鐵路運(yùn)輸?shù)鹊�。消費(fèi)者實(shí)際上處于不平等的地位。因此，將該類(lèi)案件歸由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟范圍也是十分必要的。
(4)其他損害公益的案件。我國(guó)《合同法》第52條規(guī)定：“惡意串通，損害國(guó)家、集體或第三人利益的合同無(wú)效。”根據(jù)這一規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有權(quán)對(duì)惡意串通，損害國(guó)家、社會(huì)和公共利益的合同向法院提起確認(rèn)之訴，并依法追繳行為人非法所得，以維護(hù)國(guó)家和集體的利益。
樂(lè)山市市中區(qū)人民檢察院 代維力
