[ 徐軍 ]——(2007-6-4) / 已閱13779次
論地市級(jí)檢察院在法律監(jiān)督中的突出作用
作者：徐軍（黑龍江省雞西市人民檢察院檢察長(zhǎng)）
檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，肩負(fù)著樹立社會(huì)主義司法理念，監(jiān)督和保障國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施，維護(hù)和鞏固在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平正義的歷史使命。因此，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)建設(shè)，特別是提高檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和監(jiān)督水平，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
地市級(jí)檢察院在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)中處于承上啟下的重要位置，它既是貫徹落實(shí)高檢院和省院指示精神的二傳手，又是具體組織和指導(dǎo)基層檢察院工作的龍頭，尤其在幫助協(xié)調(diào)解決基層檢察院遇到的各種實(shí)際問(wèn)題和困難方面，充分發(fā)揮著一線指揮部的關(guān)鍵作用。全國(guó)372個(gè)地市檢察院管轄著3222個(gè)基層院和201435名檢察干警，占全國(guó)檢察干警總數(shù)的95％。檢察工作的主要業(yè)務(wù)量和工作難點(diǎn)，主要成績(jī)和問(wèn)題都在地市級(jí)以下兩級(jí)院中體現(xiàn)，而能否把握方向、服務(wù)大局、提高執(zhí)法水平、確保案件質(zhì)量，正確履行法律監(jiān)督職能，維護(hù)公平正義又主要依賴于地市級(jí)檢察院的工作態(tài)度、工作素質(zhì)、工作能力和工作效果。在法律規(guī)定的法律監(jiān)督的形式和內(nèi)容中，地市級(jí)檢察院體現(xiàn)的也最全面，它既擁有比省級(jí)檢察院數(shù)量更多的案件，又擁有比基層檢察院更大的受案權(quán)限；它既是二審終審的主要層級(jí)，又扮演著主要的法律實(shí)踐部門和辦案主體的重要角色。它是上級(jí)政策落實(shí)的主要實(shí)施者、是辦案力度和案件質(zhì)量的主要控制者、是地方執(zhí)法形勢(shì)和個(gè)案的具體了解者，更是及時(shí)獲取情況拍板解決問(wèn)題的主要責(zé)任者。正是因?yàn)榈厥屑?jí)檢察院在司法體系中所處非同尋常的法律地位決定了地市級(jí)檢察院作用的發(fā)揮，直接影響著整個(gè)檢察事業(yè)的成敗。因此，只有全面地加強(qiáng)地市級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、檢察業(yè)務(wù)建設(shè)和檢察官隊(duì)伍建設(shè)，才能確保檢察事業(yè)健康發(fā)展，才能在維護(hù)國(guó)家穩(wěn)定、保障公司公正、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中全面發(fā)揮法律監(jiān)督的職能作用。
按照我國(guó)法律的有關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督方式主要有四種：一是偵查權(quán)，即對(duì)國(guó)家工作人員貪污賄賂、瀆職侵權(quán)犯罪進(jìn)行偵查；二是逮捕權(quán)，即對(duì)公安(安全)機(jī)關(guān)和自偵部門提請(qǐng)批準(zhǔn)逮捕的案件批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)逮捕；三是公訴權(quán)，即對(duì)移送起訴的案件決定起訴或不起訴；四是訴訟監(jiān)督權(quán)，即對(duì)立案、偵查活動(dòng)，刑事、民事和行政審判活動(dòng)以及刑罰執(zhí)行活動(dòng)是否合法進(jìn)行法律監(jiān)督。根據(jù)法律賦子檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)的范圍，具備上述全部功能的是地市級(jí)以上檢察院。而在所有法律監(jiān)督活動(dòng)中，地市級(jí)檢察院所占有的比例最大，功效也最明顯。
一、地市級(jí)檢察院承載查處職務(wù)犯罪的主要工作
查辦職務(wù)犯罪案件，是法律賦予檢察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，也是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的主要手段。當(dāng)前，我國(guó)正處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)并逐步完善的重要?dú)v史時(shí)期，在體制轉(zhuǎn)軌、結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)變革過(guò)程中，誘發(fā)貪污賄賂等職務(wù)犯罪的客觀因素很多，在某些地方和部門還很嚴(yán)重。職務(wù)犯罪案件頻發(fā)、涉案金額巨大、涉案人員職位特殊等表明，檢察機(jī)關(guān)面臨的查辦職務(wù)犯罪案件的任務(wù)十分艱巨，特別是地市級(jí)檢察院肩負(fù)的任務(wù)更為重要。
從立案查處職務(wù)犯罪的數(shù)量上看，高檢院和省級(jí)院雖然也直接指揮、參與查處一批職務(wù)犯罪的大案、要案，但就其辦案總量，地市級(jí)檢察院及所管轄的基層院辦理的案件則占絕大多數(shù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003至2005年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案查處職務(wù)犯罪案件111170件，其中，地市級(jí)檢察院和基層院立案110444件，占立案總數(shù)的99％，在這些案件中，地市級(jí)檢察院直接立案12031件。許多基層院在查辦案件時(shí)，受體制、人力、物力、層級(jí)等多方面因素制約，所以，基層院查辦的絕大多數(shù)案件都是在地市級(jí)檢察院的直接指揮、支持和參與下完成的。
從職務(wù)犯罪的主體范圍看，絕大多數(shù)在地市級(jí)檢察院的管轄之內(nèi)。我國(guó)的行政區(qū)劃具有以縣、區(qū)為基礎(chǔ)單位，以地、市為基本單位的特點(diǎn)。中央、省直機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體等均座落于地、市的地域管轄之內(nèi)，按我國(guó)法律規(guī)定的屬地管轄原則，其發(fā)生的職務(wù)犯罪問(wèn)題，均應(yīng)由地市級(jí)檢察院予以查處。
從檢察機(jī)關(guān)各層級(jí)的職能看，高檢院根據(jù)黨中央關(guān)于深入開展反腐敗斗爭(zhēng)的總體要求，制定查處職務(wù)犯罪的宏觀政策、指導(dǎo)方針。省級(jí)院按照高檢的部署，結(jié)合本省各地、市實(shí)際情況，落實(shí)具體工作任務(wù)、指導(dǎo)措施，并督促考核。而地市級(jí)檢察院則既擔(dān)負(fù)著直接查處轄區(qū)內(nèi)職務(wù)犯罪、特別是大案要案的職責(zé)，又擔(dān)負(fù)著指揮和指導(dǎo)基層院查辦職務(wù)犯罪案件，并為其排除阻力和干擾的任務(wù)。
從偵查職務(wù)犯罪的具體對(duì)策看，針對(duì)當(dāng)前系統(tǒng)或部門內(nèi)部團(tuán)伙犯罪，跨地區(qū)、跨部門的連鎖犯罪，高智能、高技術(shù)手段犯罪日益增多的情況，傳統(tǒng)的偵查對(duì)策和方法已不能適應(yīng)斗爭(zhēng)的需要。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)推行的大反貪格局、偵查一體化模式、“查系統(tǒng)、系統(tǒng)查”的偵查方法都是以地市級(jí)檢察院為龍頭，設(shè)計(jì)、實(shí)施并取得尚佳效果的。隨著形勢(shì)的發(fā)展，反腐敗斗爭(zhēng)的深入，地市級(jí)檢察院在查處職務(wù)犯罪過(guò)程中，將繼續(xù)承擔(dān)主要任務(wù)，發(fā)揮特有功能，做出突出貢獻(xiàn)。
二、地市級(jí)檢察院掌控打擊嚴(yán)重刑事犯罪的重點(diǎn)環(huán)節(jié)
嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪，全力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)和公訴權(quán)，使觸犯國(guó)家法律，構(gòu)成刑事犯罪的人得到應(yīng)有制裁。按照我國(guó)《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，行使審查批準(zhǔn)逮捕權(quán)和公訴權(quán)的是地市級(jí)檢察院和基層檢察院。根據(jù)《人民檢察院組織法》關(guān)于上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院的規(guī)定，地市級(jí)檢察院審查批捕權(quán)和公訴權(quán)的權(quán)限高于基層檢察院。這樣，地市級(jí)檢察院完成的審查批捕和審查起訴的過(guò)程，就成為嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。
地市級(jí)檢察院審查批準(zhǔn)逮捕和提起公訴的刑事案件，都是手段殘忍、情節(jié)惡劣、后果嚴(yán)重、社會(huì)影響較大的，按照《刑法》規(guī)定，犯罪嫌疑人可能判處無(wú)期徒刑以上刑罰的案件。這比基層檢察院辦理的一般刑事案件對(duì)刑事犯罪分子的震懾力更強(qiáng)，對(duì)遏制和減少犯罪的作用更大。
地市級(jí)檢察院可以適時(shí)介入本地區(qū)內(nèi)任何重大或疑難案件的偵查活動(dòng)。引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)調(diào)查取證，節(jié)省訴訟時(shí)間，提高訴訟效率，增強(qiáng)打擊力度，使嚴(yán)重刑事犯罪分子及時(shí)得到法律的制裁，不斷提高社會(huì)主義法制的公信力和人民群眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的信任度。對(duì)于有些跨地區(qū)的嚴(yán)重刑事犯罪案件，基層檢察院受地域管轄和訴訟力量的限制，以一己之力很難完成艱巨的訴訟任務(wù)。在這種情況下，地市級(jí)檢察院可以利用其特殊的位置，整合轄區(qū)內(nèi)的訴訟資源，統(tǒng)籌調(diào)配辦案力量，形成打擊合力，順利完成訴訟任務(wù)。、地市級(jí)檢察院處于刑事訴訟活動(dòng)監(jiān)督的重要關(guān)口
檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督是我國(guó)刑事訴訟活動(dòng)的一項(xiàng)基本原則。其意義在于檢察機(jī)關(guān)不是在訴訟活動(dòng)的某個(gè)階段或某個(gè)局部行使某些具體的監(jiān)督權(quán)力，而是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)貫穿刑事訴訟過(guò)程的始終，包括對(duì)刑事訴訟各個(gè)階段、參與到刑事訴訟中的各方主體的訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。這表明，一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟活動(dòng)包括偵查活動(dòng)和審判活動(dòng)有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。另一方面，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是通過(guò)具體的訴訟權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)的。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使立案?jìng)刹�、批�?zhǔn)逮捕、提起公訴等訴訟權(quán)利，實(shí)現(xiàn)懲罰犯罪分子或者保障無(wú)罪的人不受刑事追究的作用。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等監(jiān)督權(quán)力，實(shí)現(xiàn)其保障國(guó)家刑事法律的統(tǒng)一正確實(shí)施作用。檢察機(jī)關(guān)行使具有法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力，使刑事訴訟中的違法行為能夠得到糾正，從而保證了刑事訴訟活動(dòng)的依法、順利進(jìn)行。
地市級(jí)檢察院雖然與基層檢察院同時(shí)履行對(duì)轄區(qū)內(nèi)刑事訴訟活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的職能，但其居于核心位置，主要依據(jù)有以下幾點(diǎn)：
一是地市級(jí)檢察院對(duì)基層檢察院法律監(jiān)督的活動(dòng)，負(fù)有指導(dǎo)和監(jiān)督檢查的責(zé)任。發(fā)現(xiàn)基層院的決定確有錯(cuò)誤時(shí)，有權(quán)予以糾正。其糾正意見基層院必須執(zhí)行。
二是對(duì)于基層公安機(jī)關(guān)認(rèn)為基層檢察院的監(jiān)督意見錯(cuò)誤的案件，地市級(jí)檢察院經(jīng)過(guò)復(fù)核后，作出維持或糾正基層檢察院意見的決定。
三是按照高檢院制定的《人民檢察院直接受理偵查案件立案、逮捕實(shí)行備案審查的規(guī)定(試行)》，基層檢察院查處職務(wù)犯罪時(shí)的立案、逮捕決定，需由地市級(jí)檢察院審查把關(guān)，這個(gè)數(shù)量占全國(guó)查處職務(wù)犯罪數(shù)量的絕大部分。
四是刑事案件二審多在中級(jí)法院進(jìn)行，而對(duì)二審審判活動(dòng)的監(jiān)督，只能由相對(duì)應(yīng)層級(jí)的地市級(jí)檢察院來(lái)完成，基層檢察院不具備該項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力。
五是在對(duì)刑罰執(zhí)行的監(jiān)督活動(dòng)中，地市級(jí)檢察院負(fù)責(zé)的面最寬，工作量最大，責(zé)任也最重。
四、地市級(jí)檢察院位居防止和糾正司法不公的戰(zhàn)略前沿
司法公正是文明和發(fā)達(dá)國(guó)家的基本特征。除刑事訴訟活動(dòng)可以體現(xiàn)司法是否公正外，民事訴訟和行政訴訟行為是否合法、民事和行政的判決裁定是否正確，也直接影響人民群眾對(duì)司法是否公正的理性判斷。我國(guó)民事訴訟法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有法律規(guī)定情形的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴；行政訴訟法規(guī)定，檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。這就賦予了檢察機(jī)關(guān)民事行政監(jiān)督權(quán)。
檢察機(jī)關(guān)的民事行政監(jiān)督權(quán)是通過(guò)提起抗訴來(lái)實(shí)現(xiàn)的。雖然絕大多數(shù)民事行政案件由基層法院審理，但按規(guī)則規(guī)定，其對(duì)應(yīng)的基層檢察院沒(méi)有提出抗訴的權(quán)力，抗訴權(quán)只能由地市以上檢察院來(lái)行使。在司法實(shí)踐中，又以地市級(jí)檢察院提出抗訴為最多。若把檢察機(jī)關(guān)比作防止司法不公的戰(zhàn)略防線的話，地市級(jí)檢察院就處在前沿的重要位置。
從主客觀的角度來(lái)分析，產(chǎn)生違反法律、法規(guī)的錯(cuò)誤的判決、裁定，原因主要有兩個(gè)，一是有的審判人員水平低、素質(zhì)差，或者工作不負(fù)責(zé)，疏忽大意。二是個(gè)別審判人員貪贓枉法，徇私而為之。地市檢察院一方面可以通過(guò)提出抗訴的法律手段，糾正錯(cuò)誤的判決、裁定，減少司法不公給當(dāng)事人合法權(quán)益帶來(lái)的損害；另一方面可以揭露司法不公背后隱藏的腐敗問(wèn)題，查處徇私枉法的審判人員，最大限度地避免錯(cuò)誤判決、裁定的發(fā)生，維持司法公正，保護(hù)人權(quán)。
五、地市級(jí)檢察院負(fù)有加強(qiáng)基層檢察院建設(shè)的直接責(zé)任
基層檢察院是檢察事業(yè)的基石，在法律監(jiān)督體系中居基礎(chǔ)位置。高檢院2002年確定的《人民檢察院基層建設(shè)綱要》是地市級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)基層檢察院建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。對(duì)于一個(gè)地區(qū)而言，在檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中，基層院是網(wǎng)上的目，而地市級(jí)院則是綱，所謂綱舉目張。只有地市級(jí)檢察院充分發(fā)揮“龍頭”作用，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)基層院的領(lǐng)導(dǎo)和指揮，高檢院《綱要》確定的基層檢察院建設(shè)目標(biāo)才能夠順利實(shí)現(xiàn)。一方面，高檢院、省級(jí)院關(guān)于加強(qiáng)基層檢察院建設(shè)的各項(xiàng)措施需要地市級(jí)檢察院結(jié)合本地實(shí)際，采取有效辦法組織貫徹和落實(shí)；另一方面，基層檢察院建設(shè)過(guò)程中，在領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整充實(shí)、人力資源補(bǔ)充配置、重大職務(wù)犯罪案件查處、基礎(chǔ)設(shè)施和裝備完善等多方面遇到的問(wèn)題和困難，靠自身的權(quán)限和能力很難解決，均需地市級(jí)檢察院給予幫助和支持。上述特性是“檢察一體化”的機(jī)制所決定的。檢察一體化原則是現(xiàn)代法治國(guó)家通行的檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)原則。即：檢察官在執(zhí)法活動(dòng)中，在法律意義上，被視為同一的資格主體，產(chǎn)生的檢察權(quán)行為被視為具有整體性的行為。表現(xiàn)在上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察官之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的工作關(guān)系；表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)各成員之間可以依據(jù)檢察長(zhǎng)的指派，可以相互替代完成一個(gè)完整的檢察權(quán)行為，以此來(lái)提高檢察官行使檢察權(quán)的民主性、公正性。檢察權(quán)的這種特性和發(fā)展趨勢(shì)，揭示了現(xiàn)代檢察制度的內(nèi)在理性，揭示了現(xiàn)代法治國(guó)家注重民主和法制建設(shè)的發(fā)展規(guī)律。反映在地市級(jí)檢察院和基層檢察院的關(guān)系上就是要求檢察組織系統(tǒng)的上下貫通，從領(lǐng)導(dǎo)體制上保證檢察機(jī)關(guān)檢令暢通，形成一個(gè)整體有合力的檢察組織系統(tǒng)。反映在構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求上就是基層檢察工作是全部檢察工作的前沿和基礎(chǔ)，人民群眾對(duì)基層檢察院工作的滿意程度首先會(huì)反映到它的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)——地市級(jí)檢察院。因此，必須全面做好地市級(jí)檢察院各項(xiàng)工作，運(yùn)用法律手段化解社會(huì)矛盾、維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益、促進(jìn)司法公正，努力創(chuàng)造轄區(qū)內(nèi)和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和公正高效的法制環(huán)境。反映在全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀上，就是充分發(fā)揮地市級(jí)檢察院一線指揮部的關(guān)鍵作用，深入實(shí)踐“強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)公平正義”的檢察工作主題和總體要求，穩(wěn)步推進(jìn)檢察體制和工作機(jī)制改革，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)、基層檢察院建設(shè)、法律監(jiān)督能力建設(shè)，為維護(hù)國(guó)家安全穩(wěn)定和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)服務(wù)。
