[ 曲宇輝 ]——(2007-8-15) / 已閱21078次
物權(quán)法學(xué)習(xí)與思考之二:對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的思考
[摘要:目前要求不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)證的呼聲很高,認(rèn)為房地產(chǎn)應(yīng)當(dāng)發(fā)一本證，只要把土地、房產(chǎn)兩個(gè)管理部門合一，或者成立一個(gè)專門發(fā)證部門，就萬事大吉了。但是以辦證的方便換辦其他諸多事情的不方便，究竟是利大還是弊大，特別是對(duì)廣大的單位、個(gè)人來說，是否有真正的方便。]
《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第十條第二款規(guī)定，“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。筆者在此就不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記若干問題，談些個(gè)人觀點(diǎn)。
一、不動(dòng)產(chǎn)登記現(xiàn)狀
什么是不動(dòng)產(chǎn)，《物權(quán)法》本身并沒有作出規(guī)定。一般來說，“不動(dòng)產(chǎn)是指土地以及房屋、林木等土地附著物”[1]。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記的范圍、機(jī)構(gòu)和法律體系，大致如下：
（一）不動(dòng)產(chǎn)登記范圍
1、國(guó)有土地使用權(quán)登記；
2、農(nóng)民集體所有土地所有權(quán)、使用權(quán)登記；
3、無地上定著物的土地使用權(quán)抵押登記；
4、房屋所有權(quán)登記；
5、房屋所有權(quán)抵押登記；
6、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記；
7、國(guó)家所有和集體所有的林地所有權(quán)登記；
8、個(gè)人使用的林地使用權(quán)登記；
9、林木所有權(quán)抵押登記；
10、采礦權(quán)登記。
（二）不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)
1、第1-3項(xiàng)，由土地行政主管部門負(fù)責(zé)登記；
2、第4-5項(xiàng)，由房產(chǎn)行政主管部門負(fù)責(zé)登記；
3、第6項(xiàng)，由農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)登記；
4、第8-9項(xiàng)，由林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)登記；
5、第10項(xiàng)，由地礦行政主管部門負(fù)責(zé)登記。
（三）不動(dòng)產(chǎn)登記法律體系
1、以《土地管理法》為龍頭的土地登記法律體系。
2、以《房地產(chǎn)管理法》為龍頭的房屋登記法律體系。
3、以《土地承包法》為龍頭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記法律體系。
4、以《森林法》為龍頭的林地登記法律體系。
5、以《礦產(chǎn)資源管理法》為龍頭的采礦權(quán)登記法律體系。
6、以《擔(dān)保法》為龍頭的不動(dòng)產(chǎn)抵押登記法律體系。
在法律框架下，國(guó)家部委和地方政府制訂了一系列的登記配套規(guī)章，僅以土地登記為例，部頒規(guī)章有《土地登記規(guī)則》（1995年12月28日國(guó)家土地管理局發(fā)布）、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年3月11日國(guó)家土地管理局發(fā)布）、《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》（1995年9月10日國(guó)家土地管理局發(fā)布），政府規(guī)章則有省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省會(huì)城市、較大的市人民政府頒布的《XX省土地登記辦法》、《XX市土地登記辦法》。此外，各級(jí)政府及土地行政主管部門出臺(tái)的土地登記規(guī)范性文件，難以勝數(shù)。
二、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的思考
不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度應(yīng)解決的主要問題，一是登記范圍，二是登記機(jī)構(gòu)，三是登記辦法。
（一）登記范圍
土地和房屋屬于不動(dòng)產(chǎn)，但土地上的附著物或者說定著物，除了房屋外，種類繁多，哪些屬于不動(dòng)產(chǎn)登記范疇，哪些不屬于不動(dòng)產(chǎn)登記范疇，其法定名稱和權(quán)證名稱如何定，值得商榷。如：森林（林木），是發(fā)林木所有權(quán)證，還是發(fā)林地使用權(quán)證;承包荒山等，是發(fā)承包證還是發(fā)林木所有權(quán)證或者林地使用權(quán)證；草場(chǎng)，是發(fā)草地使用權(quán)證，還是發(fā)草場(chǎng)使用權(quán)證；灘涂，發(fā)灘涂使用權(quán)證還是發(fā)灘涂承包證或者灘涂養(yǎng)殖證；海域使用權(quán)是否屬于不動(dòng)產(chǎn)登記范疇等等。由于國(guó)家尚沒有對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記范圍作出統(tǒng)一規(guī)定，各地理解不一，名稱不一，是否登記也不統(tǒng)一，因此，由國(guó)家法律、行政法規(guī)來對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記范圍和具體名稱作出統(tǒng)一規(guī)定，“定紛止?fàn)帯保苡斜匾?br>
（二）登記機(jī)構(gòu)
物權(quán)法起草工作始于1993年，至2007年3月16日全國(guó)人大十屆五次會(huì)議通過，立法時(shí)間長(zhǎng)達(dá)13年之久，在新中國(guó)立法史上是“空前絕后”，其立法難度之大，爭(zhēng)議之廣，可想而知，公布后反響之大，也是始料未及�！段餀�(quán)法》把不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置難題交給了行政法律法規(guī)解決，但《物權(quán)法》起草中13年都沒有解決的事情,要在之后短時(shí)間內(nèi)解決,并非易事。統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的設(shè)置，大致有三種模式。
1、機(jī)構(gòu)合并模式。即將涉及不動(dòng)產(chǎn)登記的部門合并為一個(gè)部門，統(tǒng)一辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。目前，全國(guó)的土地行政主管部門與地礦行政主管部門已合并為國(guó)土資源行政主管部門。由于要求土地與房屋統(tǒng)一登記的呼聲很高，一些地方已經(jīng)將土地、房產(chǎn)兩個(gè)部門合并為一個(gè)部門。這種模式有兩個(gè)問題值得探討。
（1）幾證統(tǒng)一問題。房地產(chǎn)登記不是僅取得土地證和房產(chǎn)證即可，還有一個(gè)契證，如果不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的目的是讓老百姓在一個(gè)部門辦證，應(yīng)當(dāng)是“三證”統(tǒng)一而不是“兩證”統(tǒng)一。同時(shí)，土地承包證、林權(quán)證等如果不納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度又似乎是缺了一大塊，與《物權(quán)法》的規(guī)定不符。
（2）機(jī)構(gòu)上下銜接問題。我國(guó)改革開放以來，許多地方實(shí)行了行政機(jī)構(gòu)改革，試驗(yàn)了多種改革方法，收效甚微，“改來改去改回過去”，其原因，一是受現(xiàn)行法律法規(guī)的制約。行政改革超前于法律，使一些部門的行政執(zhí)法職能與法律規(guī)定不符。二是受國(guó)家部委設(shè)置的制約。地方行政改革超前于國(guó)家部委行政改革，一個(gè)地方部門要對(duì)口幾個(gè)國(guó)家部委，在國(guó)家部委之間對(duì)一些工作有不同政策意見時(shí)，地方部門左右為難。
2、機(jī)構(gòu)單設(shè)模式。即設(shè)置獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。國(guó)內(nèi)已有地方單設(shè)了房地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)。這種模式也有兩個(gè)問題值得探討。
（1）不動(dòng)產(chǎn)登記依賴于相關(guān)部門的工作。
設(shè)置一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)很簡(jiǎn)單，不過是編制部門發(fā)一個(gè)文件，出一個(gè)“三定方案”而已。但要把一本證書發(fā)出去，就不是發(fā)一個(gè)文件這么容易了，有許多前置工作要做。
以土地登記為例，前置工作主要有：要進(jìn)行宗地測(cè)繪和數(shù)據(jù)入庫(kù)比對(duì)接邊，要進(jìn)行宗地調(diào)查并核對(duì)登記要素，要進(jìn)行界址確認(rèn)并取得四鄰簽章認(rèn)可后，方可進(jìn)行土地設(shè)定登記。房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工后，要對(duì)建設(shè)用地情況進(jìn)行復(fù)核驗(yàn)收，要核對(duì)審批面積和實(shí)際建設(shè)面積，要對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查和處理，要補(bǔ)簽土地出讓合同補(bǔ)收土地出讓金，要按照房屋單元進(jìn)行宗地面積分?jǐn)偟鹊�，這些工作均需要土地行政主管部門辦理，涉及多個(gè)處室配合完成。如果設(shè)置獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)不可能承擔(dān)前述工作，其結(jié)果，一是造成資料重復(fù)印制，行政資源及大浪費(fèi)，二是土地登記申請(qǐng)人本來在土地行政主管部門一家可以辦理的事情，反而要多跑一個(gè)部門。
（2）相關(guān)部門的工作又依賴于登記資料。
仍以土地管理工作為例。土地登記為土地管理日常工作提供基礎(chǔ)和保障，如用地報(bào)批、征地拆遷、具體項(xiàng)目用地審批、土地出讓,建設(shè)項(xiàng)目竣工后的復(fù)核驗(yàn)收、增加建筑面積與改變用途補(bǔ)繳出讓金,土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等等，都需要以土地登記資料作為依據(jù);用地的批后監(jiān)管，如對(duì)違法用地、違法交易、閑置土地的認(rèn)定處理等，也都離不開土地登記資料。若由統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地登記工作，土地行政主管部門將無法掌握第一手登記資料，導(dǎo)致上述工作無法順利開展，影響工作效率和工作質(zhì)量。
3、集中辦理模式。即相關(guān)部門在一個(gè)固定場(chǎng)所，一次受理申請(qǐng)，各司其職辦理，集中統(tǒng)一出證。這種模式的特點(diǎn)是無需改變政府部門的工作職能，又達(dá)到統(tǒng)一辦證的目的。近幾年，各地為方便辦事，先后設(shè)置了一些集中辦理中心，受到了人民群眾的好評(píng)。這種模式需要解決以下兩個(gè)問題。
（1）大集中還是小集中問題。如果采用集中辦理模式，應(yīng)該是大集中，全部不動(dòng)產(chǎn)登記都應(yīng)集中辦理，任何部門不得以任何理由阻撓集中辦理。
（2）具體辦證機(jī)構(gòu)的職權(quán)問題。根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，土地證由市、縣人民政府頒發(fā)，房產(chǎn)證等由市、縣相應(yīng)主管部門頒發(fā)，但各部門的辦證具體工作往往由事業(yè)單位負(fù)責(zé)。因此，辦證機(jī)構(gòu)需要政府和部門委托行政職能，或者由法律法規(guī)向辦證機(jī)構(gòu)授權(quán)。
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