[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱21147次
基層推進依法行政工作中的問題與對策
【內(nèi)容提要】要建設(shè)“法治杭州”，構(gòu)建和諧社會，打造“生活品質(zhì)之城”，各級政府及其行政機關(guān)都必須依法行政，確保各項行政管理工作納入法制化軌道，保證各項工作的有序進行，從而提高工作效率，保障社會穩(wěn)定，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造一個良好的法治環(huán)境。作為依法行政“前哨陣地”的區(qū)、縣（市）政府，加強黨委對依法行政工作的領(lǐng)導(dǎo)，改革和完善民主化和科學(xué)化的行政決策機制，理順行政管理體制和規(guī)范行政行為，建立有效的行政監(jiān)督機制不斷強化監(jiān)督，增強行政機關(guān)及其工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法律思維，不斷提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)，這樣才能有效的解決當(dāng)前基層推進依法行政工作中的“六個不適應(yīng)”問題，建設(shè)“法治杭州”、構(gòu)建和諧社會、打造“生活品質(zhì)之城”目標(biāo)的實現(xiàn)才會有根本性地保障。
【關(guān)鍵詞】基層 依法行政 問題 對策
區(qū)、縣（市）人民政府是我國政權(quán)體系中的基層單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常，聯(lián)系最直接，因此，在強調(diào)“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的今天，切實抓好基層依法行政工作具有強烈的現(xiàn)實意義和迫切的社會需要，也是建設(shè)“法治杭州”和“生活品質(zhì)之城”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本文擬就當(dāng)前基層依法行政的現(xiàn)狀進行分析并提出相應(yīng)的對策措施。
一、全面推進依法行政的重要意義
1、依法行政是建設(shè)“法治杭州”的重要組成部分。黨的十六大把政治文明作為小康社會的重要目標(biāo)，明確了依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治理國家的基本方略。市委作出建設(shè)“法治杭州”的決定，就是具體落實依法治國方略的具體舉措；市政府作出建設(shè)“法治政府”的部署，是建設(shè)“法治杭州”的重要組成部分，明確了各級政府與行政機關(guān)都要依法行政，通過依法行政確保建設(shè)“法治杭州”目標(biāo)的實現(xiàn)。依法行政要求一切行政機關(guān)及其工作人員都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，充分行使管理國家和社會事務(wù)的行政職能，做到既不失職，又不越權(quán)，更不能非法侵犯公民的合法權(quán)益。眾所周知，行政權(quán)的行使最密切地關(guān)系著社會公共利益和公民個人利益，行政機關(guān)及其工作人員行使國家公共權(quán)力，按照法律、法規(guī)賦予的職權(quán)，對管理相對人采取直接影響其權(quán)利義務(wù)的行為，或者對管理相對人的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況直接進行監(jiān)督檢查并作出處理結(jié)果的行為，最容易侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。如果行政機關(guān)都依法行使職權(quán)，依法進行管理，那么，建設(shè)“法治政府”就有了基本保證；如果違法行政，建設(shè)“法治政府”就會落空。因此，依法行政是現(xiàn)代法治國家里政府行使行政權(quán)力所普遍遵循的基本準(zhǔn)則，也是實現(xiàn)依法治國、建設(shè)“法治杭州”的根本保證。
2、依法行政是構(gòu)建“和諧杭州”的關(guān)鍵。政府行政權(quán)力涉及經(jīng)濟、政治、文化和其他社會生活的各個領(lǐng)域，行政管理活動能否以公平正義為價值尺度，調(diào)整社會關(guān)系，平衡社會利益，整合社會資源，維護社會秩序，直接關(guān)系到構(gòu)建和諧社會的成敗。黨的十六大報告指出：“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政”。依法治國的重點是依法治權(quán)，治權(quán)的重點又在于治行政權(quán)力，確保依法行政。依法制約行政權(quán)力，依法保護公民的合法權(quán)益，既是現(xiàn)代法治的宗旨，也是依法治國的價值取向，更是建設(shè)和諧社會的重要保障。行政權(quán)是國家權(quán)力中最為活躍的權(quán)力，它的活躍程度與國家事務(wù)的千頭萬緒成正比，社會復(fù)雜性為行政權(quán)創(chuàng)造了自由裁量的廣闊空間，行政權(quán)最容易膨脹，它最需要自由又最容易無度，最需要控制又最難以控制。政府或者通過行政機關(guān)對整個社會秩序規(guī)范的、文明的依法管理，不僅使法律法規(guī)在全社會得到全面落實和普遍遵守，有助于樹起法律的權(quán)威，同時也在全社會起到很好的尊重法律、執(zhí)行法律和遵守法律的示范作用，有助于公民法律意識的普遍提高。只有首先實現(xiàn)行政法制化，各級政府和行政機關(guān)嚴(yán)格依照表現(xiàn)為法律形式的人民的意志來治理國家，才能促進法律在國家和社會生活的各個方面得到普遍的切實遵守，才能為構(gòu)建“和諧杭州”營造良好地法治氛圍。
3、依法行政是建設(shè)“生活品質(zhì)之城”的基本保證。市委、市政府提出的共建共享“生活品質(zhì)之城”，是覆蓋城鄉(xiāng)、全民共享的“生活品質(zhì)之城”。與城市相比，我市農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，困難群眾、弱勢群體、低收入階層相對集中，與城市居民相比，我市農(nóng)村居民生活品質(zhì)相對低下。建設(shè)“生活品質(zhì)之城”重點在農(nóng)村，難點也在農(nóng)村。要提高農(nóng)村居民的經(jīng)濟生活品質(zhì)、文化生活品質(zhì)、政治生活品質(zhì)、社會生活品質(zhì)、環(huán)境生活品質(zhì)，重要的是如何維護好農(nóng)民的合法權(quán)益。基層政府及其行政機關(guān)處在行政管理的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經(jīng)常，其是否依法行政直接關(guān)系到人民群眾合法權(quán)益的保障和社會法治環(huán)境的形成，關(guān)系到市場秩序管理、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、社會保障體系建設(shè)等政府職能的轉(zhuǎn)變，關(guān)系到黨和政府在人民心目中的形象和威信。因此，基層政府及其行政機關(guān)應(yīng)該不斷增強法治意識，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以維護最廣大人民群眾利益為落腳點，以法治建設(shè)為手段，著力解決有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問題，積極打造法治政府。同時，在行政決策過程中注重在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，注重決策的合法性、科學(xué)性；在行政管理的實施過程中，不僅依靠政策，而且注重依靠法制，依法辦事；廣開行政救濟渠道，一些違法和不當(dāng)行政行為所造成的不良結(jié)果得到及時補救。通過政府及其行政機關(guān)全面推進依法行政，行政權(quán)力得到良好的規(guī)范和制約，行政管理公開、公平、高效、誠信，行政機關(guān)及其工作人員想依法辦事、會依法辦事、能依法辦事，切實維護好廣大農(nóng)民的合法權(quán)益建設(shè)“生活品質(zhì)之城”的實現(xiàn)就有了堅實的基礎(chǔ)。
二、基層推進依法行政工作的現(xiàn)狀分析
（一）推進依法行政工作的積極成果
十一屆三中全會以來20多年的依法行政實踐，歷經(jīng)了以依法“治事”為中心的起步階段，以事后的行政權(quán)力監(jiān)督與公民權(quán)利救濟為重心的發(fā)展階段，強調(diào)全方位規(guī)范、制約行政權(quán)運行過程的全面推進階段，基層政府及其行政機關(guān)依法行政取得了較好發(fā)展勢頭。
1、依法行政越來越受到政府的高度重視。黨的十六大明確提出，要“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政”。黨的十六屆四中全會提出了民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政的要求，政府依法辦事、依法行政成為社會主義政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容，已成為基層政府及其行政機關(guān)工作的基本準(zhǔn)則和要求。
2、隨著《全面推進依法行政實施綱要》的頒布，依法行政得到快速推進。國務(wù)院1999年發(fā)布了《關(guān)于全面推進依法行政的決定》，號召各級政府全面推進依法行政。2004年國務(wù)院在全面總結(jié)改革開放以來依法行政經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，系統(tǒng)規(guī)劃了我國未來10年推進依法行政的實施藍圖，也為推進基層政府及其行政機關(guān)依法行政指明了方向。隨著綱要的實施，依法行政更加規(guī)范，更具新的特點。
3、行政法制建設(shè)不斷推進。我國已經(jīng)頒布實施了諸如《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《國家賠償法》、《行政許可法》等一批重要的行政法律，為依法行政提供了法制保障。區(qū)、基層政府及其行政機關(guān)行政法制工作不斷完善。政府法制機構(gòu)從無到有，并逐步充實人員，行政法制工作漸入正軌，在進行政府規(guī)范性文件審查、開展行政復(fù)議、進行執(zhí)法質(zhì)量評估、加強執(zhí)法監(jiān)督和管理方面發(fā)揮了重要作用。
4、依法行政實踐成效明顯。行政決策的民主性和科學(xué)性有所提高，并逐步強調(diào)決策程序、決策責(zé)任。行政執(zhí)法積極探索新思路，開展相對集中行政處罰權(quán)工作，集中辦理和規(guī)范行政許可（審批），執(zhí)法績效得到明顯改善。行政復(fù)議的監(jiān)督救濟作用得到發(fā)揮，行政首長出庭應(yīng)訴不再鮮見。依法行政對經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的推動作用越來越大，并逐漸得到人民群眾的廣泛認(rèn)同。
（二）推進依法行政工作的消極障礙
我們也應(yīng)當(dāng)清醒認(rèn)識到，當(dāng)前基層政府及其行政機關(guān)在推進依法行政進程中還存在五個方面的不適應(yīng)性。
1、行政管理的效率性要求與依法行政的時效性規(guī)定存在不適應(yīng)。行政效率是對國家行政機關(guān)實施行政管理過程和結(jié)果的評價和度量，既是行政管理的起點和歸宿，又貫穿于行政管理的各個層次、環(huán)節(jié)和程序之中。由于基層政府及其行政機關(guān)經(jīng)常處于行政工作的一線和前沿，必然將行政效率置于優(yōu)先位置，在行政管理中試圖以最少的“投入”獲得最大的行政效果。而基于對行政權(quán)的行使和擴張有可能損害行政管理相對人利益之考慮，立法者往往更側(cè)重對行政相對人權(quán)利的保護，從而賦予行政相對人較長的時間以尋求司法救濟。如行政訴訟法第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外”。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條更將其擴大為“行政機關(guān)作出具體行政行為時，未告之公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道之日起最長不得超過2年”。由此可見，政府機關(guān)追求的行政效率與法律法規(guī)確定的時效和期限往往存在一定的矛盾性。比如每年計劃生育檢查、衛(wèi)生模范城創(chuàng)建等等突擊活動，基層政府及其行政機關(guān)從效率性考慮，總是期望在很短的時間內(nèi)完成，以便有更多的時間和精力抓其他工作。一旦少數(shù)有履行能力的群眾以這樣那樣的理由拒不履行法定義務(wù)，雖然可以下達處理決定限期履行，但法律規(guī)定的訴訟時效為3個月，即義務(wù)人既可以在3個月屆滿的最后一天履行義務(wù)，亦可以在此之間提起行政訴訟，啟動司法監(jiān)督程序。這樣，政府一方面要投入人力、物力、精力參加訴訟；另一方面對這些群眾的工作“擱淺”，不但影響工作進度，而且導(dǎo)致其他群眾攀比觀望，增加工作難度。所以基層政府及其行政機關(guān)總感覺到在依法行政工作中約束羈絆太多，不越法律的“雷池”難以達到工作的目的。
2、承擔(dān)任務(wù)的繁重性與法律賦予其手段的匱乏性存在不適應(yīng)�！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條賦予縣（區(qū)）政府10項職權(quán)，但縣（區(qū)）政府事實上管理的內(nèi)容和范圍要比上述規(guī)定大的多，在實際工作中往往造成職權(quán)行使“虛化”和“懸空”�，F(xiàn)代法治以弘揚人的主體自由和理性力量為價值取向，它體現(xiàn)的是理性原則下的自由與責(zé)任，權(quán)利與義務(wù)的和諧一致，對法律設(shè)定權(quán)利義務(wù)的權(quán)威性的認(rèn)同和服從，特別是在社會主義市場經(jīng)濟體制尚未健全的情況下，由于少數(shù)行政相對人對法律的片面理解，往往強調(diào)自身權(quán)利而缺乏積極的守法精神，逃避履行法定義務(wù)，基層政府及其行政機關(guān)想規(guī)范而苦于找不到合適的法律依據(jù)，從而導(dǎo)致對有些社會和公共事務(wù)的管理處于不管則失職、欲管又無權(quán)、管了即侵權(quán)的尷尬境地。例如對中央關(guān)于減輕農(nóng)民負擔(dān)的各項規(guī)定，農(nóng)民嫻熟于心，基層政府稍有“越位”，就有可能被推上被告席。而對于計劃生育、興修水利等應(yīng)盡義務(wù)，少行政相對人則千方百計以種種理由進行規(guī)避。但由于一些法律配套措施的不完善，致使基層政府及其行政機關(guān)在執(zhí)行法律賦予的職權(quán)時造成處置上的失范。與此同時，由于基層政府及其行政機關(guān)承擔(dān)的大量工作任務(wù)沒有法定的手段和權(quán)利相伴隨，在履職過程中，超越職權(quán)也就不足為怪了，這也是基層政府及其行政機關(guān)在行政復(fù)議和行政應(yīng)訴案件中容易敗訴的一個主要原因。
3、傳統(tǒng)的管理模式與現(xiàn)代政府職能的定位存在不適應(yīng)。社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府的主要任務(wù)是執(zhí)法和管理，而不是搞形象工程和干預(yù)經(jīng)濟，作為基層政府尤其如此。由于受傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制的影響，基層政府對市場經(jīng)濟體制下的角色還沒有全方位的準(zhǔn)確定位和把握，越權(quán)侵權(quán)現(xiàn)象偶有發(fā)生。比如在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中，少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)干部往往抱著快速發(fā)展地方經(jīng)濟的“良苦用心”，片面追求規(guī)模效應(yīng)。由于市場信息與農(nóng)民的產(chǎn)出之間存在時間差，因而以市場為導(dǎo)向便存在一定程度的不可捉摸性，一旦判斷失靈，便導(dǎo)致產(chǎn)、銷脫節(jié)的情況，這種侵犯農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)的行為一旦被起訴，就必然要承擔(dān)敗訴的法律后果。再比如村民委員會組織法對村委會的職權(quán)范圍作了明確的規(guī)定，但實際上基層政府往往把自己的權(quán)力向下延伸，過度干預(yù)村級重大問題的決策、村級事務(wù)的管理等活動，分割了本屬于村民自治范圍內(nèi)的權(quán)利，在一定程度上影響和削弱了村民自治的積極性。
4、現(xiàn)行行政執(zhí)法體制不順暢與依法行政的要求不相適應(yīng)。一是部門之間職能交叉造成工作難協(xié)調(diào)。由于有的法律、法規(guī)不夠嚴(yán)密，加上機構(gòu)設(shè)置過多，致使很多行政機關(guān)管理職能交叉。有利的事，幾個部門爭著管，麻煩的事，部門之間踢皮球，部門之間工作不協(xié)調(diào)，造成管理相對人無所適從，叫苦不迭。二是條塊結(jié)合的管理體制使政府對部門的管理難到位。作為一級政府本應(yīng)擁有完整的職能部門，然而條塊結(jié)合的管理體制卻把省級以下政府的管理職能支解，這樣造成一些“垂直”管理部門其上級部門鞭長莫及管不到，當(dāng)?shù)卣畬ζ溆止懿涣�，�?yán)重影響了行政管理的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。三是強制執(zhí)法難，影響了行政執(zhí)法的效果。法律、法規(guī)規(guī)定，行政處罰措施告知管理相對人后，管理相對人超過法定期限不主動履行的，需申請人民法院強制執(zhí)行。由于行政執(zhí)法強制執(zhí)行案件小而散，人民法院執(zhí)行人員少，往往顧不過來，即使一些案件人民法院予以強制執(zhí)行，但由于沒有達到強制執(zhí)行的應(yīng)有效果，反而影響了法律法規(guī)的權(quán)威性，使依法行政陷入尷尬境地。
5、依法行政的要求與少數(shù)干部法律素質(zhì)不高存在不適應(yīng)�，F(xiàn)實生活中相當(dāng)多的行政干部抓經(jīng)濟發(fā)展和增長GDP的管理方式得心應(yīng)手，而對依法行政則感到無所適從，對依法行政認(rèn)識基本上仍停留在將法律作為一種行政管理的手段，尚未充分認(rèn)識到依法行政不僅是要依法去管理社會，而且管理者自身也應(yīng)守法，特別對行政執(zhí)法的程序以及行政處理決定在下達前必須做到事實清楚、證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)正確的要求更是知之甚少，結(jié)果在行政管理過程中往往事與愿違，欲速則不達。例如：一些地方在下達行政處罰或處理決定時沒有向當(dāng)事人送達，或送達后沒有依法填寫送達回執(zhí)；也有一些地方在下達處理決定時，憑印象、經(jīng)驗辦事，沒有充分的書面證據(jù)；還有一些地方在行政處罰罰沒款沒有嚴(yán)格執(zhí)行“罰繳分離”和“收支兩條線”的規(guī)定等等。
6、監(jiān)督制約不力與有權(quán)必有責(zé)、違法要追究的要求不相適應(yīng)。一是監(jiān)督法律不健全。目前我國還沒有一部專門針對行政機關(guān)及其工作人員行政違法追究的法律法規(guī)，雖然行政處罰法、行政許可法和公務(wù)員法等法律法規(guī)有部分條款進行了規(guī)定，但是規(guī)定的不夠系統(tǒng)，可操作性也差。二是監(jiān)督責(zé)任不明確。對行政管理人員監(jiān)督的渠道很多，有人大的法律監(jiān)督、政府的層級監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察的紀(jì)律監(jiān)督，還有群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，但是絕大多數(shù)監(jiān)督主體的監(jiān)督作用并沒有得到真正發(fā)揮，力度仍沒有達到監(jiān)督工作的實際需要。三是責(zé)任追究不到位。由于沒有明確的行政違法追究方面的法律法規(guī)規(guī)定，又沒有責(zé)任權(quán)利相統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督主體，致使許多行政違法案件無法嚴(yán)肅處理，造成行政違法人員有責(zé)難處理追究的現(xiàn)象。我市2004年至2006年間，基層政府及其行政機關(guān)為被申請人的行政復(fù)議案件共410件[區(qū)、縣（市）政府41件，所屬行政機關(guān)342件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府27件]，撤銷16件，變更3件，確認(rèn)違法1件；基層政府及其行政機關(guān)為被告的行政訴訟案件共577件[區(qū)、縣（市）政府62件，所屬行政機關(guān)470件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府45件]，撤銷30件，變更5件，限期履行職責(zé)5件，其他73件。從上述統(tǒng)計可以看出撤銷等應(yīng)負法律責(zé)任的案件比例雖然不高，但責(zé)任機關(guān)及責(zé)任人的責(zé)任并沒有得到應(yīng)有的追究。
（三）推進依法行政存在問題原因分析
1、官本位觀念是造成依法行政難的主觀原因。中國幾千年的封建社會高度官僚集權(quán)制度，使人們形成了牢固的權(quán)力本位觀念，權(quán)力崇拜意識、權(quán)大于法的思想還在影響我們。新中國成立后幾十年的計劃經(jīng)濟強調(diào)的是集中集權(quán)，使有些領(lǐng)導(dǎo)干部過分夸大了手中的權(quán)力，“官大一級壓死人”，誰職位高、誰說了算已習(xí)以為常，民主的氛圍、法治的氛圍比較薄弱。新中國成立后的五十多年里，法制逐步建立和完善。1997年黨的十五大，果斷地作出了依法治國戰(zhàn)略決策。1999年九屆全國人大二次會議，又將依法治國，建設(shè)社會主義法制國家，載入了我國的憲法，變成了國家和人民的意志。黨的十六大又明確了“加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政”，由此我國開始走上了依法治國的法治軌道。但是走上法制軌道并不等于依法治國的方略就得到了落實，但權(quán)力唯上、官本位觀念作為一種傳統(tǒng)的專制力量仍在鉗制人們的思想、限制人們的行動的現(xiàn)象不可能得到完全根除。特別是少數(shù)基層領(lǐng)導(dǎo)，官本位意識還比較濃厚，依法行政意識淡薄。一些地方盲目行政，導(dǎo)致違法行政、土法行政現(xiàn)象屢見不鮮。可以說，目前還是一個“人治”與法治二者兼有、二者并用的環(huán)境。法治取代“人治”還有一個長期的過程。因而導(dǎo)致依法行政舉步維艱，阻力較大。
2、體制缺陷是造成依法行政難的客觀原因。一是黨委與政府職責(zé)分工不明。黨委及其部門參與行政管理和執(zhí)法、出臺涉及人民群眾權(quán)利義務(wù)的文件，一旦出了問題，而黨委內(nèi)部沒有處理這一類問題的法律程序，群眾要找政府去解決，政府及其部門沒有復(fù)議黨委及其部門行為的職能，司法部門也沒有訟訴黨委及其部門的法律規(guī)定。其結(jié)果是問題難以解決，影響黨和政府的威信。如音像市場管理，各級出臺文件要求由宣傳部門牽頭，組織文化、廣電部門負責(zé)具休管理，使政府部門的職責(zé)變成了黨委部門的職責(zé)，給依法行政帶來了新的職責(zé)不清。二是部門之間職能交叉現(xiàn)象普遍。如對農(nóng)藥市場的管理，《農(nóng)藥管理條例》規(guī)定由農(nóng)業(yè)行政部門管理，而很多農(nóng)藥又屬化學(xué)危險物品，商貿(mào)業(yè)行政部門依照《化學(xué)危險物品管理辦法》也要進行管理。于是，兩個部門各按各的要求行使管理權(quán)，經(jīng)常出現(xiàn)你發(fā)證我處罰、我發(fā)證你處罰的現(xiàn)象。產(chǎn)生這些問題的根源就是管理體制不頗，職能分工不明。四是垂直管理部門行政執(zhí)法難于協(xié)調(diào)與監(jiān)督。作為基層一級政府理應(yīng)成為其管轄范圍內(nèi)依法行政工作的第一責(zé)任主體，應(yīng)對其轄區(qū)的行政執(zhí)法狀況承擔(dān)主要責(zé)任�，F(xiàn)實中垂直管理部門之間、垂直管理部門與地方之間的行政執(zhí)法爭議，垂直管理部門依法行政工作中存在的問題，基層政府就難于協(xié)調(diào)和監(jiān)督，這無疑給基層政府推動依法行政工作增加難度和壓力。
3、法治意識薄弱是導(dǎo)致依法行政難的的內(nèi)在因素。法治意識是指行政機關(guān)及其工作人員在做出行政行為時要按照法律的規(guī)定、程序和方法，樹立依法管理國家、管理經(jīng)濟、管理社會事務(wù)的觀念。行政機關(guān)及其工作人員法治意識的高低對依法行政能否得到實施起著關(guān)鍵作用。樹立法治意識實質(zhì)上就是要求行政機關(guān)及其工作人員具有“法律至上”的觀念，即以法律作為行為活動的最高標(biāo)準(zhǔn)，真正做到依法行政。然而，不少基層領(lǐng)導(dǎo)對法治的作用感悟不大，對依法行政的要求懷著矛盾心態(tài)，對上覺得少了民主少了法治，對下覺得多講民主、多講依法是自找麻煩，煩瑣哲學(xué)，甚至覺得用法治解決問題不如用人治解決問題管用、有效，因而容易發(fā)生法律意識和法治觀念的動搖，抱怨群眾不懂法、不守法。說到底基層的唯權(quán)唯上獨尊和民主氛圍不濃是阻礙依法行政的關(guān)鍵因素。
4、監(jiān)督機制滯后是導(dǎo)致依法行政難的外部因素。歷史經(jīng)驗表明，權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和腐敗。在基本有法可依的情況下，對行政機關(guān)及其工作人員的行政行為能否實現(xiàn)全方位的有效監(jiān)督，就成為能否實現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵。我國目前已建立了一套比較完善的監(jiān)督體系，主要包括政黨監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、國家專門行政機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督等，這些監(jiān)督從不同的渠道保證了行政機關(guān)對行政法律規(guī)范的正確實施，對于促進基層依法行政發(fā)揮了重要作用。但是監(jiān)督力度仍然不夠，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重，群眾對此意見很大。同時，總體監(jiān)督機制在實際運作中也存在明顯的缺點和不足。例如，監(jiān)督主體雖然眾多，但因分工不明、權(quán)限不清，容易導(dǎo)致監(jiān)督“空檔”，在一定程度上造成了對行政監(jiān)督的乏力。特別是行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督，因為沒有相關(guān)的法律法規(guī)對層級監(jiān)督的主體、程序、方式、責(zé)任追究范圍、責(zé)任追究程序、責(zé)任追究形式作出規(guī)定,單靠行政復(fù)議的事后監(jiān)督卻消除不了因違法行政而帶來的“昂貴”成本。因此，基層一切行政管理工作很大程度上取決于基層領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員個人的素質(zhì)和自我法律意識，使依法行政工作難以得到有效監(jiān)督。
三、 促進和完善基層依法行政的對策措施
1、行政機關(guān)及其工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須學(xué)會法律思維。思想解放是社會變革的前提，觀念創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導(dǎo)。在依法治國的時代，我們每一個行政機關(guān)及其工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，必須具有敬法精神、奉法觀念和法律思維，必須按照法律的邏輯去觀察、分析、解決一切復(fù)雜的社會問題。一是要樹立正確的法制觀念，確立憲法至上的理念，要明確任何組織和個人必須嚴(yán)格依法辦事，而不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。二是樹立權(quán)力制約觀念，只有使權(quán)力得到制約，才能推行依法行政。三是樹立“權(quán)利保護”的觀念，要尊重人權(quán)、保護人權(quán)。四是要樹立責(zé)任觀念，牢固樹立有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法受追究，侵權(quán)須賠償?shù)呢?zé)任理念。要做到這幾點，必須實現(xiàn)四個轉(zhuǎn)變。第一，要從“人治”的桎錮中解脫出來，轉(zhuǎn)變到“法治”的軌道上來�！胺ㄖ巍笔沁M步的思想，是時代精神，是政治文明的表現(xiàn)。黨和國家作出了“依法治國”的歷史性、劃時代性的決策，我們就要在黨和國家的基本理論、基本路線、基本方略的指導(dǎo)下堅決走建設(shè)“法治杭州”之路。第二、要從“法律治民”思想向“法律主要是治官”思想轉(zhuǎn)變�！耙婪ㄖ螄钡母灸康摹⒒緝r值、主要作用是依法“治權(quán)”，即依法“治官”，就是制約和限制行政機關(guān)及其工作人員的權(quán)力不濫用不異化，監(jiān)督行政機關(guān)及其工作人員的行為，正確行使權(quán)力，保護人民權(quán)益，實現(xiàn)人民權(quán)益最大化。這就要求行政機關(guān)及其工作人員，尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員必須依法辦事，依法行政。第三，行政機關(guān)及其工作人員，特別是基層領(lǐng)導(dǎo)要從提高法律意識向提高法律素質(zhì)轉(zhuǎn)變�！度嫱七M依法行政實施綱要》要求“各級人民政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)習(xí)和掌握憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，不斷增強法律意識，提高法律素養(yǎng)，……。建立行政機關(guān)工作人員學(xué)法制度，增強法律意識，提高法律素質(zhì)，……”。作為掌管行政權(quán)力和法律的基層領(lǐng)導(dǎo)、行政機關(guān)及其工作人員理應(yīng)首先轉(zhuǎn)變。如果基層領(lǐng)導(dǎo)和管理執(zhí)法者是法盲、半法盲，如果視法律如兒戲，如果凌駕于法律之上，如果把法律當(dāng)手電筒只照他人不照自己，再多再多好的法律就起不到它應(yīng)有的作用，再多再好的法律也將被破壞，再好的政治經(jīng)濟制度和再好的社會秩序也會被破壞。因此，基層領(lǐng)導(dǎo)、行政機關(guān)及其工作人員要牢固樹立法律至上、法律面前人人平，有依必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的理念，著力提高自身的法律素質(zhì)，才能在建設(shè)“法治杭州”的實踐中大有作為。第四，要從一般的行政管理向依法管理轉(zhuǎn)變。依法治國的關(guān)鍵在于依法行政，要轉(zhuǎn)變政府職能，主要是用法律法規(guī)來限制、約束、規(guī)范行政行為，依法行政，依法辦事。政府管理行政事務(wù)很多，千家萬戶，千頭萬緒，政治、經(jīng)濟、文化、生產(chǎn)、生活無所不管。管好這些繁多的社會事務(wù)，僅靠過去的行政管理手段和方法，顯然不能奏效，特別是現(xiàn)代社會，必須主要依靠法律手段來管理。一是各級政府必須認(rèn)真培訓(xùn)行政機關(guān)工作人員，使其熟練的掌握行政法律法規(guī)和黨的方針政策，提高素質(zhì)，轉(zhuǎn)變思想、轉(zhuǎn)變政府職能；二是各級政府領(lǐng)導(dǎo)和行政機關(guān)人員必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究，積極依法行政，嚴(yán)格依法治理不作為和亂作為；三是要強化行政機關(guān)及其工作人員依法行政基本準(zhǔn)則意識，即堅持行政合法性原則，堅持行政合理性原則，堅持行政程序正當(dāng)原則，堅持行政高效便民原則，堅持行政誠實守信原則、堅持行政權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則；四是要強化民主意識。社會主義民主是法治的前提，單純的行政命令是與法制相違背的行為，優(yōu)越的社會主義民主要真正成為現(xiàn)實還要靠法制來保障，要努力做到鄧小平同志指出的“必須使民主制度化、法律化”。基層領(lǐng)導(dǎo)和行政機關(guān)必須強化民主意識，才能很好的依法行政，全心全意為人民服務(wù)；五是要樹立“有限意識”�！坝邢迿�(quán)力”、“有限政府”意識是法治觀念的核心。法治必須實現(xiàn)由官本位向民本位、從治民向治官轉(zhuǎn)變。法治國家的重要標(biāo)志是憲法和法律具有最高權(quán)威，法治的關(guān)鍵在于限制政府權(quán)力，樹立“有限意識”，正確行使權(quán)力，防止濫用權(quán)力；六是要樹立程序意識，執(zhí)行法律程序，各執(zhí)法主體合理分工、互相制約，是依法行政的重要環(huán)節(jié)。不執(zhí)行和亂執(zhí)行法律程序，依法行政就會發(fā)生偏差和錯誤。
2、要改革和完善決策機制，推進決策的民主化和科學(xué)化。只有民主決策和科學(xué)決策才能有效地提高政府行政效率、行政效益和行政質(zhì)量。一方面，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們的利益要求不斷提高，政府只有集思廣益、充分發(fā)揚民主，才能制訂出切合實際、真正符合人民群眾利益的政策措施，避免決策上的失誤；另一方面，隨著人民群眾文化素質(zhì)的提高、參政議政意識和能力的增強，他們能夠直接或間接地參與公共事務(wù)管理。因此，只靠少數(shù)人主觀判斷、憑經(jīng)驗決策的傳統(tǒng)方式已不適應(yīng)社會發(fā)展的要求，基層政府及其工作人員應(yīng)真正改變工作方式和工作作風(fēng)，廣納民言，通過各種途徑在政府與社會公眾之間進行雙向的信息交流，使公眾明確決策意圖，對遇到的問題和困難也有比較充分的思想準(zhǔn)備。如有些地方將舊城改造規(guī)劃方案進行現(xiàn)場明示，對公共產(chǎn)品價格舉行聽證會，重大項目決策向?qū)＜易稍兊�，都有利于促進民主科學(xué)決策、提高決策水平，最大限度地減少決策失誤。
3、要理順行政體制，切實規(guī)范行政行為。在深化行政管理體制改革過程中，要按照條塊結(jié)合、適當(dāng)分權(quán)、便于執(zhí)法、講求實效的思路，理順行政執(zhí)法體制。為使行政執(zhí)法行為進一步規(guī)范，應(yīng)積極推行行政執(zhí)法責(zé)任制。這種責(zé)任制要求各行政執(zhí)法主體要以現(xiàn)行的法律法規(guī)為依據(jù)，明確其在行政執(zhí)法方面的權(quán)力義務(wù)；要從政府、行政機關(guān)到基層執(zhí)法部門、從領(lǐng)導(dǎo)者到一般行政機關(guān)工作人員，層層建立執(zhí)法崗位責(zé)任制，分解落實行政執(zhí)法任務(wù)，定期地、逐級逐人地、嚴(yán)肅認(rèn)真地、實事求是地進行評議考核，并將考核結(jié)果與公務(wù)員年度績效考核掛鉤；各行政執(zhí)法主體要建立健全內(nèi)部管理配套制度，嚴(yán)格實行行政執(zhí)法責(zé)任追究制度。隨著政治體制尤其是行政管理體制改革的不斷深入，應(yīng)該逐步加緊完善和規(guī)范行政運行機制，建立民主、公正、法治、服務(wù)的公共行政，實現(xiàn)行政管理民主、法治、科學(xué)、高效的現(xiàn)代目標(biāo)。
4、要強化監(jiān)督，努力形成有效的行政監(jiān)督機制。陽光是最好的防腐劑。政務(wù)公開對于促進依法行政、實施行政監(jiān)督具有重要意義。當(dāng)前深化政務(wù)公開，一方面要擴大公開的范圍，另一方面要增加公開的內(nèi)容，要把人民群眾關(guān)心的熱點問題，比如財政收支、重大工程建設(shè)等作為政務(wù)公開的必備內(nèi)容，以進一步深化政務(wù)公開，不斷推進政務(wù)公開工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。針對“弱監(jiān)督、虛監(jiān)督、無法監(jiān)督”問題，在現(xiàn)有監(jiān)督體制、機制制度的基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)做到：一是政府行政行為要自覺地接受外部監(jiān)督。政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)接受同級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督，按照法定程序向人大及其常委會報告工作；接受政協(xié)、各民主黨派和人民團體的民主監(jiān)督；接受人民法院的司法監(jiān)督，積極出庭應(yīng)訴，履行人民法院生效的裁決；接受人民群眾的監(jiān)督，及時、公正地作出處理；接受新聞輿論監(jiān)督，對新聞媒體公開報道的行政決策和行政執(zhí)法中存在的問題，要積極整改，認(rèn)真查處。二是加強行政機關(guān)的內(nèi)部層級監(jiān)督�；鶎诱獜娀瘜︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府和所屬部門執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章情況的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椋瑘詻Q防止和消除濫用職權(quán)、執(zhí)法犯法、徇私枉法等腐敗現(xiàn)象，糾正不顧國家全局利益和人民根本利益的本位主義和地方保護主義。要加強依法行政工作考核和行政執(zhí)法責(zé)任制評議考核工作，考核成績除了要與工作目標(biāo)考核相結(jié)合外，還要作為領(lǐng)導(dǎo)干部任用和公務(wù)員考核相結(jié)合。三是加強行政監(jiān)察和審計等專門監(jiān)督。監(jiān)察機關(guān)要按照《行政監(jiān)察法》、《行政監(jiān)察法實施條例》、《公務(wù)員法》等規(guī)定，加大監(jiān)察力度，調(diào)查處理行政機關(guān)及其工作人員違反行政紀(jì)律的行為；審計機關(guān)要按照《審計法》等規(guī)定，切實加強對重點領(lǐng)域、重點部門和重點項目的審計監(jiān)督。對違反法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律的行為，要依法嚴(yán)肅處理。四是認(rèn)真實施行政復(fù)議制度。行政復(fù)議工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)全面、正確地履行行政復(fù)議法規(guī)定的職責(zé)，嚴(yán)格依法受理、辦理行政復(fù)議案件。要按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定，加強對與行政復(fù)議申請有關(guān)的規(guī)范性文件的合法審查，保證行政復(fù)議工作依法進行。
5、要深化人事制度改革，不斷提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)。依法行政能否順利推進，執(zhí)行者的素質(zhì)又是一個至關(guān)重要的問題。這方面眼前有很多工作要做、要加強，也要常抓不懈。一要加強公務(wù)員隊伍的思想政治建設(shè)，推動行政執(zhí)法人員自覺地學(xué)習(xí)鄧小平理論和“三個代表”重要思想，牢固樹立馬克思主義世界觀、人生觀、價值觀；自覺地貫徹依法治國方略，積極推進依法行政。公務(wù)員不能不問政治，對其政治素質(zhì)必須嚴(yán)格要求，通過強化教育、管理等促其提高。二要努力提高行公務(wù)員隊伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。要有針對性地、經(jīng)常性地、多渠道地對公務(wù)員進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期、不定期地進行考核，促進他們必學(xué)、愛學(xué)、勤學(xué)業(yè)務(wù)，干一行專一行。三要堅持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，健全對公務(wù)員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等具體制度，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機制。四要加大對公務(wù)員隊伍的行政管理學(xué)、行政法學(xué)和相關(guān)法律的培訓(xùn)教育力度，改善他們的知識結(jié)構(gòu)，加快提高他們的行政素養(yǎng)、法律素養(yǎng)和運用法律的水平。
6、要加強黨委對依法行政的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史的結(jié)論、人民的選擇，是國家振興、中華民族屹立于世界民族之林的根本保證。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨又領(lǐng)導(dǎo)人民遵守、執(zhí)行憲法和法律，黨自己也在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這是中國特色社會主義民主政治的特點和優(yōu)勢。依法行政是一項規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、因素眾多的工程，只有中國共產(chǎn)黨才能擔(dān)當(dāng)起這個宏大工程的領(lǐng)導(dǎo)重任。只有在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各種形式的依法行政實踐才能做到統(tǒng)一決策、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一步調(diào)，避免政出多門，法出多道；只有在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各級行政機關(guān)才能充分發(fā)揮各自的職能作用，密切配合、互相制約、協(xié)調(diào)動作、形成合力，才能創(chuàng)造良好的法治條件。市委、市政府作出建設(shè)“法治杭州”的決定，就是要按照依法執(zhí)政的要求，把黨委的執(zhí)政活動納入法治軌道，通過黨領(lǐng)導(dǎo)立法、帶頭守法、保證執(zhí)法來堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，只有基層各級黨委加強對依法行政的領(lǐng)導(dǎo)，積極理順黨委與政府的關(guān)系，督促、支持和保證行政機關(guān)依法行使職權(quán)，才能保證基層依法行政有序進行，才能確保國家法律法規(guī)在基層得到全面貫徹實施。（杭州市人民政府法制辦公室）
