[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱16201次
加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為全面監(jiān)督的實(shí)踐與思考
行政執(zhí)法不僅包括具體行政行為，也包括抽象行政行為，具體行政行為與抽象行政行為構(gòu)成了行政執(zhí)法行為的基本范疇�！秶�(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2005]37號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）所推行的行政執(zhí)法責(zé)任制，僅是對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)具體行政行為的監(jiān)督，而對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督并未納入其中。因此，我們認(rèn)為，貫徹《若干意見(jiàn)》要與貫徹落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國(guó)發(fā)［2004］10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持監(jiān)督具體行政行為與監(jiān)督抽象行政行為并重，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法行為的全面規(guī)范和監(jiān)督，提高行政執(zhí)法水平，保證法律、法規(guī)、規(guī)章的全面、正確的實(shí)施，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，確保行政執(zhí)法有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、行為規(guī)范、文明公正、監(jiān)督有效。
一、全面規(guī)范行政執(zhí)法行為的實(shí)踐
為了全面規(guī)范行政執(zhí)法行為，切實(shí)做到依法行政，近年來(lái)，我市認(rèn)真研究探索加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為的全面監(jiān)督的方法和途徑，取得了良好的成效。
（一）扎實(shí)推行行政執(zhí)法責(zé)任制，規(guī)范具體行政行為。
1、不斷深化行政執(zhí)法責(zé)任制。推行行政執(zhí)法責(zé)任制，對(duì)建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，防止行政權(quán)力的缺失和濫用，保證人民的權(quán)力真正為人民謀利益，具有重要的意義。我市緊緊圍繞依法治國(guó)的方針，在建設(shè)法治政府的進(jìn)程中抓住“依法行政”這一核心內(nèi)容，認(rèn)真貫徹落實(shí)《綱要》、《若干意見(jiàn)》，把建立和深化完善行政執(zhí)法責(zé)任制作為依法行政的主要“抓手”，在全市大力推行，取得了明顯的成效。2003年9月，我市召開(kāi)全市依法行政工作會(huì)議，總結(jié)了第一輪（1997年開(kāi)始）行政執(zhí)法責(zé)任制開(kāi)展情況，部署了今后五年我市依法行政和推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作任務(wù)，市長(zhǎng)與重新確定的46個(gè)行政執(zhí)法責(zé)任制責(zé)任單位簽訂《行政執(zhí)法責(zé)任書(shū)》。2004年，《行政許可法》和《綱要》頒布實(shí)施，我市各級(jí)政府和行政執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展了大規(guī)模的宣傳和學(xué)習(xí)活動(dòng)，按照《行政許可法》的要求清理許可主體、許可事項(xiàng)，按照《綱要》依法界定執(zhí)法責(zé)任、規(guī)范執(zhí)法程序、明確責(zé)任追究。2005年、2006年，我市按照《若干意見(jiàn)》的要求和省政府的統(tǒng)一部署，組織對(duì)各行政執(zhí)法部門(mén)的行政執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理，并做好行政執(zhí)法職權(quán)的分解、行政執(zhí)法責(zé)任的確定和行政執(zhí)法責(zé)任制配套制度完善的工作。
2、細(xì)化完善行政執(zhí)法程序。公正合理的程序不僅是實(shí)體正確的重要保障，而且有利于防止執(zhí)法者濫用權(quán)力，有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。目前，我國(guó)只有《行政處罰法》、《行政許可法》明確規(guī)定了處罰和許可所要經(jīng)過(guò)的程序，而其他行政執(zhí)法行為的具體程序法律規(guī)定的較少，有的甚至還沒(méi)有給予明確規(guī)定，大多原則性強(qiáng)而操作性較差�！度舾梢庖�(jiàn)》下發(fā)后，我市在原來(lái)已規(guī)范行政執(zhí)法程序工作的基礎(chǔ)上，本著保障相對(duì)人權(quán)益、執(zhí)法為民便民、規(guī)范行政行為的要求，統(tǒng)一要求各級(jí)政府和行政執(zhí)法部門(mén)在梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)、確定執(zhí)法責(zé)任的同時(shí)，對(duì)每一個(gè)執(zhí)法行為都要制定具體的執(zhí)法工作程序。各行政執(zhí)法部門(mén)按照要求，根據(jù)本部門(mén)行政執(zhí)法特點(diǎn)和具體執(zhí)法要求，對(duì)法定的執(zhí)法程序制定了相應(yīng)的細(xì)則，采用流程圖（表）與文字說(shuō)明相結(jié)合的方式，細(xì)化完善每一執(zhí)法行為的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)措施，使每一項(xiàng)程序都有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、具體的操作方式，其中包括文明執(zhí)法、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法時(shí)效、執(zhí)法紀(jì)律及行為相對(duì)人運(yùn)用法律手段保護(hù)自己合法權(quán)益的投訴渠道，對(duì)執(zhí)法行為的程序評(píng)價(jià)制約及其回執(zhí)、行政執(zhí)法責(zé)任追究直至處理等等。同時(shí)，各個(gè)崗位的執(zhí)法程序做到了有機(jī)銜接。對(duì)于有行使行政自由裁量權(quán)的部門(mén)，在法定的自由裁量幅度內(nèi)，制定了系統(tǒng)內(nèi)部自由裁量操作規(guī)定，明確條件、標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)程序。通過(guò)細(xì)化完善行政執(zhí)法程序，使執(zhí)法環(huán)節(jié)清晰、執(zhí)法形式正確、執(zhí)法時(shí)限明確、崗位銜接密切，執(zhí)法活動(dòng)流暢，有效地遏制了行政權(quán)力尋租現(xiàn)象的滋生。
3、加強(qiáng)行政執(zhí)法制度建設(shè)。為了切實(shí)保障和促進(jìn)行政執(zhí)法部門(mén)依法行政，我市高度重視與依法行政相配套的制度建設(shè)。近幾年來(lái)，市政府先后出臺(tái)了《杭州市行政執(zhí)法監(jiān)督檢查暫行規(guī)定》、《杭州市行政執(zhí)法責(zé)任制暫行規(guī)定》、《杭州市規(guī)范性文件備案規(guī)定》、《杭州市重大行政處罰決定備案審查規(guī)定》、《杭州市行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┮?guī)定》、《杭州市行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究辦法》、《杭州市審批制度改革若干規(guī)定》、《杭州市行政審批責(zé)任及其追究辦法》、《杭州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》、《杭州市實(shí)施行政許可工作制度》、《杭州市網(wǎng)上行政許可行政審批行為實(shí)時(shí)監(jiān)督辦法（試行）》等政府規(guī)章、制度，形成了較為嚴(yán)密地規(guī)范行政執(zhí)法行為的制度體系。各行政執(zhí)法單位內(nèi)部也狠抓建章立制工作，加強(qiáng)自我監(jiān)督，不斷規(guī)范執(zhí)法行為，確保行政執(zhí)法的合法、及時(shí)、公正、有效。按照《綱要》和《若干意見(jiàn)》的要求，原來(lái)我市的《杭州市行政執(zhí)法責(zé)任制暫行規(guī)定》、《杭州市行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究辦法》已不適應(yīng)目前依法行政工作形勢(shì)的需要，市政府已將這兩件政府規(guī)章的修訂列入了2006年度政府立法項(xiàng)目計(jì)劃，修訂后的《杭州市行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》將于近期出臺(tái)施行。
4、嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核。嚴(yán)格組織行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核是落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制的有效措施。自1997年以來(lái)，我市每年堅(jiān)持對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制單位進(jìn)行評(píng)議考核。評(píng)議考核采取檢查為主、匯報(bào)為輔、召開(kāi)座談會(huì)、素質(zhì)測(cè)試、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、量化打分的方式進(jìn)行。為了確保行政執(zhí)法責(zé)任制工作落實(shí)能夠與時(shí)俱進(jìn)，我市按照國(guó)務(wù)院、省政府對(duì)依法行政工作的要求，結(jié)合加入世貿(mào)組織和新的法律法規(guī)的實(shí)施的實(shí)際，針對(duì)我市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的具體特點(diǎn)，每年都要修訂行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持做到每年的評(píng)議考核都能緊跟依法行政的形勢(shì)的需要，能夠跟上我市中心工作實(shí)際的需要，有效促進(jìn)了行政執(zhí)法單位行政執(zhí)法水平逐年提高。由于，及時(shí)修訂評(píng)議考核標(biāo)準(zhǔn)，行政執(zhí)法責(zé)任制逐年都被賦予了新的要求、新的內(nèi)容和新辦法，使行政執(zhí)法責(zé)任制更具有發(fā)展性、針對(duì)性和實(shí)踐性，其作為依法行政主要“抓手”的作用越來(lái)越“凸現(xiàn)”出來(lái)。同時(shí)，行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核堅(jiān)持“注重實(shí)效”的原則，做到“四個(gè)結(jié)合”：一是把行政執(zhí)法責(zé)任制同執(zhí)法檢查相結(jié)合。把實(shí)施責(zé)任制的情況作為執(zhí)法檢查的一項(xiàng)重要內(nèi)容，進(jìn)行綜合評(píng)分考評(píng)，推動(dòng)了行政執(zhí)法責(zé)任制的有效落實(shí)。二是把行政執(zhí)法責(zé)任制同行政執(zhí)法部門(mén)效能建設(shè)相結(jié)合。通過(guò)行政執(zhí)法責(zé)任制的建立，行政執(zhí)法部門(mén)和行政執(zhí)法人員不斷增強(qiáng)依法行政的責(zé)任感，提高了依法辦事的自覺(jué)性行政執(zhí)法效率。三是把行政執(zhí)法責(zé)任制同行政執(zhí)法公開(kāi)相結(jié)合起來(lái)。實(shí)行行政執(zhí)法公開(kāi)是增強(qiáng)行政執(zhí)法透明度的重要措施。各行政執(zhí)法部門(mén)積極地把行政執(zhí)法責(zé)任制的各項(xiàng)具體內(nèi)容落實(shí)到公開(kāi)的內(nèi)容之中，建立起投訴電話(huà)、投訴信箱、網(wǎng)上投訴，自覺(jué)加強(qiáng)自我約束監(jiān)督和接受群眾、輿論的監(jiān)督。四是把行政執(zhí)法責(zé)任制同政府目標(biāo)管理考核相結(jié)合。市政府目標(biāo)考核把行政執(zhí)法責(zé)任制作為一項(xiàng)目標(biāo)納入考核，將行政執(zhí)法責(zé)任制任務(wù)有無(wú)完成，有無(wú)責(zé)任案件的發(fā)生，人民群眾是否滿(mǎn)意，同單位政績(jī)、獎(jiǎng)懲等掛起鉤來(lái)，有效地促進(jìn)了行政執(zhí)法責(zé)任制落到實(shí)處。幾年來(lái)，通過(guò)嚴(yán)格開(kāi)展行政執(zhí)法責(zé)任制的評(píng)議考核制，行政執(zhí)法行為逐步規(guī)范，違法行政行為明顯減少。
為了加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)行政執(zhí)法行為的全面監(jiān)督，2006年我市在對(duì)依法行政工作和推行行政執(zhí)法責(zé)任制嚴(yán)密部署的同時(shí)，成立了杭州市依法行政（行政執(zhí)法責(zé)任制）工作評(píng)議考核小組，出臺(tái)了杭州市依法行政工作考核辦法，與其配套制定了具體的評(píng)分細(xì)則，將行政執(zhí)法責(zé)任制、改革行政執(zhí)法體制、遵守行政執(zhí)法程序、制定規(guī)范性文件等規(guī)范行政執(zhí)法行為的內(nèi)容列入了依法行政工作的考核，其考核結(jié)果在政府工作目標(biāo)、機(jī)關(guān)效能建設(shè)、滿(mǎn)意不滿(mǎn)意單位綜合評(píng)價(jià)中得到應(yīng)用。
（二）實(shí)行規(guī)范性文件“前置”審查，規(guī)范抽象行政行為。
規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律法規(guī)、履行行政管理職能的一種重要載體和方式，對(duì)于政府推動(dòng)改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)秩序、服務(wù)社會(huì)起著重要作用。從源頭上保證規(guī)范性文件的合法有效，將規(guī)范性文件的管理和制定納入法制化和規(guī)范化的軌道勢(shì)在必行。我市2003年10月1日施行的《杭州市政府規(guī)章制定辦法》中對(duì)政府工作部門(mén)制定規(guī)范性文件法律審查作出了明確的要求，市政府專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《杭州市部門(mén)規(guī)范性文件審查辦法》文件，對(duì)規(guī)范性文件的制定作出了有關(guān)規(guī)定，我們主要基于以下四個(gè)方面的考慮：
1、充分發(fā)揚(yáng)科學(xué)性和民主性。起草規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)對(duì)制定規(guī)范性文件的必要性和可行性進(jìn)行充分調(diào)查研究，并對(duì)規(guī)范性文件所要解決的問(wèn)題，擬確立的主要制度或者擬規(guī)定的主要措施等內(nèi)容的科學(xué)性、可行性進(jìn)行充分論證，并對(duì)可能產(chǎn)生的消極影響制定預(yù)防和補(bǔ)救措施，切實(shí)防止制定規(guī)范性文件的隨意性。擬定的規(guī)范性文件與行政相對(duì)人切身利益密切和對(duì)本地區(qū)、本行業(yè)建設(shè)發(fā)展有重大影響的，必須通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)等多種方式，充分聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和管理相對(duì)人或者專(zhuān)家的意見(jiàn)。對(duì)于有關(guān)單位和個(gè)人提出的意見(jiàn)和建議，起草部門(mén)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究。不予采納的，應(yīng)當(dāng)作出充分說(shuō)明。建立健全集體討論制度。即根據(jù)民主集中制原則，凡是出臺(tái)的規(guī)范文件必須經(jīng)過(guò)制定部門(mén)、審查部門(mén)集體討論決定。通過(guò)把握好調(diào)查研究、征求意見(jiàn)、集體討論“三個(gè)環(huán)節(jié)”，彰顯出政府在保證規(guī)范性文件合法性的同時(shí)，追求行政合理性和民主性的意識(shí)，體現(xiàn)出現(xiàn)代公共管理型政府的正當(dāng)行政。
2、充分發(fā)揮部門(mén)法制工作機(jī)構(gòu)的作用。制定規(guī)范性文件，起草部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就該規(guī)范性文件是否進(jìn)行過(guò)科學(xué)論證和公開(kāi)征求意見(jiàn)；有否超越本機(jī)關(guān)法定的職權(quán)范圍；是否與相關(guān)的規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)、銜接；有否對(duì)重大分歧意見(jiàn)進(jìn)行協(xié)調(diào)等情況進(jìn)行審核，并出具書(shū)面意見(jiàn)。符合規(guī)定的，按有關(guān)公文辦理的規(guī)定，報(bào)請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審批決定；不符合有關(guān)規(guī)定的，可以修改，也可以退回起草部門(mén)，或者要求起草部門(mén)修改、補(bǔ)充材料后再報(bào)請(qǐng)審核。未經(jīng)起草部門(mén)的法制機(jī)構(gòu)審核的，一律不得發(fā)布。充分發(fā)揮部門(mén)法制工作機(jī)構(gòu)在制定規(guī)范性文件中的作用，可以最低限度地保證規(guī)范性文件的合法、合理。
3、變備案審查為前置審查。規(guī)范性文件的前置審查是對(duì)現(xiàn)行規(guī)范性文件備案審查制度的改革。其目的是通過(guò)同級(jí)政府法制部門(mén)的提前介入審查，最大限度地保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令暢通，防止規(guī)范性文件制定過(guò)程中部門(mén)之間各行其是、各自為政、違法或變相違法現(xiàn)象的產(chǎn)生。與事后備案審查相比，前置審查可以在規(guī)范性文件制定過(guò)程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并加以糾正，從而避免違法或不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件一旦實(shí)施所造成的不良后果。前置審查，前置糾錯(cuò)，實(shí)際上是對(duì)部門(mén)制定規(guī)范性文件的權(quán)限進(jìn)行了一定的限制，從理論上來(lái)說(shuō)，我們認(rèn)為是符合“十六”大提出的“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互分離的大方向的；從實(shí)踐上來(lái)看，前置審查可以解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾規(guī)范性文件備案審查工作中存在的“有件不備、有備不審、有錯(cuò)難糾”現(xiàn)象；從政府法制部門(mén)的工作來(lái)看，規(guī)范性文件前置審查的主要內(nèi)容，與規(guī)范性文件備案審查基本一樣，即主要審查規(guī)范性文件的內(nèi)容是否合法；是否超越法定職權(quán)；是否依規(guī)定進(jìn)行論證和公開(kāi)征求意見(jiàn)；制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)是否進(jìn)行了法律審核；文件的文字技術(shù)有無(wú)重大錯(cuò)誤或者有無(wú)重大缺陷以妨礙對(duì)文件的準(zhǔn)確理解等等，但卻能使各級(jí)政府法制部門(mén)的監(jiān)督工作變得更加主動(dòng)，更有力度，也更易于被各部門(mén)所接受和理解。
4、統(tǒng)一規(guī)范性文件發(fā)布形式。規(guī)范規(guī)范性文件，必須統(tǒng)一規(guī)范性文件發(fā)布形式。對(duì)審查合格的規(guī)范性文件，由市政府統(tǒng)一在《杭州政報(bào)》上發(fā)布，作為該規(guī)范性文件的正式文本。規(guī)范性文件在《杭州政報(bào)》上發(fā)布后，市政府工作部門(mén)還可以以其他方式公布該規(guī)范性文件。凡未經(jīng)市政府法制部門(mén)審查和在《杭州政報(bào)》上發(fā)布，由市政府工作部門(mén)自行印發(fā)的規(guī)范性文件一律無(wú)效，并追究其主要負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任。統(tǒng)一規(guī)范性文件發(fā)布形式，體現(xiàn)了行政行為公開(kāi)、透明的原則。
自實(shí)行部門(mén)規(guī)范性文件“前置”法律審查以來(lái)，凡是發(fā)現(xiàn)報(bào)送審查的規(guī)范性文件與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸的，一律不予通過(guò)發(fā)回修改，對(duì)私自發(fā)布的規(guī)范性文件的行政執(zhí)法部門(mén)，市政府發(fā)出行政執(zhí)法監(jiān)督通知書(shū)，責(zé)令其撤消該文件，并在年終行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核時(shí)作扣分處理。2003年10月以來(lái)，共審查規(guī)范性文件251件，糾正不當(dāng)文件12件，沒(méi)有發(fā)生一起因規(guī)范性文件制定在主體、依據(jù)、程序等方面存在問(wèn)題而受到相對(duì)人質(zhì)疑的現(xiàn)象。通過(guò)加大規(guī)范性文件法律審查的力度，及時(shí)糾正違法和不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨�，既保證政令的統(tǒng)一，又防止一些部門(mén)通過(guò)規(guī)范性文件隨意剝奪行政相對(duì)人的合法權(quán)利或擅自對(duì)行政相對(duì)人設(shè)定和增加義務(wù)、擴(kuò)大責(zé)任，同時(shí)有效地避免行政機(jī)關(guān)因不合法的規(guī)范性文件而導(dǎo)致具體行政行為無(wú)效或被撤銷(xiāo)的被動(dòng)局面。
二、全面規(guī)范行政執(zhí)法行為的思考
依法行政原則對(duì)行政執(zhí)法的集中要求可以表述為行政執(zhí)法必須依據(jù)法律，也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的行政行為，尤其是影響公民基本權(quán)利和義務(wù)的具體行政行為，必須有法律依據(jù)，必須依據(jù)法律作出。自《綱要》頒布實(shí)施以來(lái)，行政行為的規(guī)范取得了較大進(jìn)展，依法執(zhí)法的意識(shí)和能力得到了空前的提高，為全面推進(jìn)依法行政打下了良好的基礎(chǔ)。但是，我們應(yīng)該清醒地看到，目前行政執(zhí)法也存在著一些與依法行政基本要求不相適應(yīng)的問(wèn)題，有的問(wèn)題還比較突出。在作出具體行政行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)爭(zhēng)管轄、爭(zhēng)處罰、越權(quán)處罰、重復(fù)處罰和扯皮漏罰的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；對(duì)行政相對(duì)人隨意檢查、重復(fù)檢查、多頭檢查、多級(jí)檢查的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)；越權(quán)執(zhí)法和行政執(zhí)法不作為的現(xiàn)象依然存在；受經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動(dòng)而以行政執(zhí)法權(quán)力為本部門(mén)、本單位甚至個(gè)人謀利益的現(xiàn)象屢禁不止；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾的現(xiàn)象還比較嚴(yán)重；等等。在作出抽象行政行為，即行政執(zhí)法部門(mén)制定規(guī)范性文件時(shí)，存在著制定主體、制定程序和規(guī)范事項(xiàng)上存在著“三亂”現(xiàn)象；違法設(shè)定行政審批事項(xiàng)、行政處罰；違法授權(quán)或委托行政管理、隨意規(guī)定部門(mén)職責(zé)或擅自擴(kuò)大部門(mén)職權(quán)；不合理地設(shè)定行政相對(duì)人的義務(wù)和干預(yù)市場(chǎng)主體的獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；等等。這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重?fù)p害法律的尊嚴(yán)、嚴(yán)重?cái)恼谌嗣袢罕娭械耐�。特別需要指出的是，從某種意義上說(shuō)，規(guī)范性文件是政府意志的體現(xiàn)，事關(guān)國(guó)計(jì)民生、人民福祉。行政執(zhí)法部門(mén)發(fā)出的規(guī)范性行政文件具有行政約束力的，一旦規(guī)范性文件本身違法，必然導(dǎo)致具體行政行為的大面積違法。一些部門(mén)之所以肆無(wú)忌憚地違法行政，往往以規(guī)范性文件為后盾。規(guī)范性文件違法現(xiàn)象不革除，依法行政就會(huì)成為一句空話(huà)，維護(hù)群眾利益更無(wú)從談起。因此，我們認(rèn)為，在推行行政執(zhí)法責(zé)任制強(qiáng)化對(duì)具體行政行為規(guī)范監(jiān)督的同時(shí)，還要按照《綱要》關(guān)于“提高制度建設(shè)”的有關(guān)要求加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)抽象行政行為的規(guī)范監(jiān)督，而且“兩手都要硬”。只有這樣才能真正確保行政執(zhí)法部門(mén)做到依法行政，其意義應(yīng)該是不言而喻的。
（一）強(qiáng)化對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。
由于抽象行政行為具有普遍約束力，可以在一定的時(shí)間內(nèi)反復(fù)適用，并且是以國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施的，涉及范圍廣，作用時(shí)間長(zhǎng)。如果抽象行政行為違法，對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益造成的侵害，無(wú)論在廣度上和深度上，都要比一、兩個(gè)具體行政行為大得多。在依法行政的條件下，規(guī)范性文件的合法性是政府具體行政行為的前提。因此，保證規(guī)范性文件的合法性，實(shí)際成為政府依法行政的基礎(chǔ)。按照我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，相對(duì)人對(duì)抽象政行為不得提起行政訴訟，從而把法院排除在對(duì)抽象行政行為法律監(jiān)督的主體之外，這一任務(wù)主要靠政府自行監(jiān)督來(lái)完成。為了保證憲法和國(guó)家法律法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的遵守和執(zhí)行，有必要建立健全行政執(zhí)法部門(mén)制定規(guī)范性文件事前報(bào)送政府法制工作機(jī)構(gòu)“前置”審查制度。重點(diǎn)審查制定規(guī)范性文件的主體有無(wú)超越權(quán)限;規(guī)范性文件的目的、精神和內(nèi)容有無(wú)違反法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章及其他較高效力的法律規(guī)范的規(guī)定;規(guī)范性文件之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定是否存在交叉和沖突等。如果發(fā)現(xiàn)有與國(guó)家法律法規(guī)以及地方性法規(guī)、政府規(guī)章相抵觸或者不適當(dāng)?shù)模皶r(shí)向制定部門(mén)提出書(shū)面審查意見(jiàn)，由制定機(jī)關(guān)提出是否修改的意見(jiàn);如果制定機(jī)關(guān)不予修改，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)政府提出書(shū)面審查意見(jiàn)和予以撤銷(xiāo)的建議，由本級(jí)政府決定予以撤銷(xiāo)，以維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和權(quán)威。
（二）強(qiáng)化對(duì)具體行政行為的監(jiān)督，保證國(guó)家法律法規(guī)的正確實(shí)施。
具體行政行為是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政管理活動(dòng)申，依照法律規(guī)定的職權(quán)或在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，針對(duì)特定的人和事，實(shí)施有關(guān)該公民、法人或其他組織權(quán)利、義務(wù)的單方行為，如行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政征收、登記備案、其他行政行為具體行政行為。行政機(jī)關(guān)和依法擁有行政執(zhí)法權(quán)的其他組織最經(jīng)常、最大量的活動(dòng)，就是實(shí)施具體行政行為，與公民、法人和其他組織關(guān)系最為密切。因此，按照《綱要》“強(qiáng)化行政程序建設(shè)，規(guī)范行政執(zhí)法行為”和《若干意見(jiàn)》強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任的要求，加強(qiáng)對(duì)具體行政行為的監(jiān)督，同樣十分重要。
（三）建立依法行政工作考核制度，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為全面監(jiān)督。
任何一個(gè)現(xiàn)代化管理制度，考核工作這一環(huán)節(jié)都是不可缺少的組成部分。沒(méi)有公平、公正、公開(kāi)的的考核制度，獎(jiǎng)懲就失去了依據(jù)，激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制就失去了依托，監(jiān)督制約就落不到實(shí)處，依法行政就會(huì)流于形式。實(shí)踐中通過(guò)考核來(lái)解決工作中的實(shí)際問(wèn)題比開(kāi)會(huì)要求和發(fā)文件部署要“管用”。行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核制作為監(jiān)督行政行為的一項(xiàng)制度，《綱要》給予了明確規(guī)定，評(píng)議考核的主要內(nèi)容（行政執(zhí)法部門(mén)和行政執(zhí)法人員行使行政執(zhí)法職權(quán)和履行法定義務(wù)的情況，包括行政執(zhí)法的主體資格是否符合規(guī)定，行政執(zhí)法行為是否符合執(zhí)法權(quán)限，適用執(zhí)法依據(jù)是否規(guī)范，行政執(zhí)法程序是否合法，行政執(zhí)法決定的內(nèi)容是否合法、適當(dāng)，行政執(zhí)法決定的行政復(fù)議和行政訴訟結(jié)果，案卷質(zhì)量情況等）《若干意見(jiàn)》作了具體規(guī)范，評(píng)議考核的重點(diǎn)是行政執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和崗位行政執(zhí)法人員。但是，行政執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和崗位行政執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法活動(dòng)中，其所作出的具體行政行為與行政執(zhí)法部門(mén)行政決策、規(guī)范性文件要求是密不分的，從某種意義上來(lái)講，行政執(zhí)法部門(mén)作出的抽象行政行為直接影響著具體行政行為的作出。作為對(duì)抽象行政行為的考核《若干意見(jiàn)》內(nèi)容要求中并未涉及，《綱要》只是要求建立完善行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政情況考核制度。因此，我們認(rèn)為，對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)僅僅建立行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核制度是不夠的，有必要上升為依法行政工作考核，建立起依法行政考核制度，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)行政執(zhí)法行為的全面監(jiān)督。根據(jù)《若干意見(jiàn)》“各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)要把行政執(zhí)法評(píng)議考核與對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)的目標(biāo)考核、崗位責(zé)任制考核等結(jié)合起來(lái)，避免對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行重復(fù)評(píng)議考核”的要求，將行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核列入依法行政考核，考核分值在政府工作目標(biāo)考核中占有適當(dāng)比重。依法行政考評(píng)制度的建立和實(shí)施，是貫徹依法治國(guó)的基本方略、大力推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)重要措施，對(duì)于規(guī)范行政行為，提高行政效率、保障公民權(quán)利、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步具有十分重要的意義。通過(guò)依法行政考核，可以起到兩個(gè)作用。一是引起各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，推進(jìn)全市依法行政進(jìn)程；二是促進(jìn)各行政執(zhí)法部門(mén)自覺(jué)嚴(yán)格規(guī)范本部門(mén)的抽象行政行為和具體行政行為，確保依法行政的要求落到實(shí)處。(杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民)
