[ 蔡武 ]——(2007-11-7) / 已閱20957次
論我國(guó)公益訴訟的構(gòu)建與發(fā)展
江西省奉新縣人民法院 蔡 武
[摘要]近年來(lái)，我國(guó)公益訴訟官司不斷，一方面反映我國(guó)法治進(jìn)不斷加快、國(guó)家立法體制日漸完善，在保護(hù)公民權(quán)益方面走上了更加民主與公正的道路；另一方面反映我國(guó)公民法律意識(shí)的加強(qiáng)維權(quán)思想提高。隨著構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程的加快，公益訴訟在維護(hù)社會(huì)利益平平衡、解決社會(huì)糾紛上日趨重要，現(xiàn)就公益訴訟的源起、發(fā)展、理論依據(jù)及我國(guó)公益訴訟的構(gòu)建與發(fā)展作一論述。
[關(guān)鍵詞] 公益訴訟 西方公益訴訟制度 利益平衡 我國(guó)公益訴訟的構(gòu)建
一、公益訴訟的起源
公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對(duì)而言的。
1、英美法系的公益訴訟
在美國(guó)，這類(lèi)訴訟被稱(chēng)為公共訴訟，由政府機(jī)構(gòu)或者私人原告像普通私人訴訟那樣在普通法院提起，尋求追索金錢(qián)作為民事懲罰，或?qū)で笠豁?xiàng)禁令，命令被告停止繼續(xù)違反所應(yīng)適用的規(guī)章。此類(lèi)訴訟中的原告俗語(yǔ)稱(chēng)作“私人總檢察官”，意指私方當(dāng)事人像政府檢察官那樣采取行動(dòng)。
美國(guó)公益訴訟的范圍非常寬泛，從 1863 年的《反欺騙政府法》到后來(lái)的《謝爾曼反托拉斯法案》、《克萊頓法》以及環(huán)境保護(hù)法，均規(guī)定政府機(jī)關(guān)或者個(gè)人可以提起特定民事訴訟。美國(guó)法律制度體系還專(zhuān)門(mén)規(guī)定有環(huán)境公益訴訟，也亦稱(chēng)公民訴訟，它最早出現(xiàn)在 1970 年的《清潔空氣法》中，其中規(guī)定了任何人都可以自己的名義對(duì)包括美國(guó)政府、行政機(jī)關(guān)、公司、企業(yè)、各類(lèi)社會(huì)組織以及個(gè)人按照該法的規(guī)定提起訴訟。在此之后陸續(xù)制定的諸如《清潔水法》、《噪聲控制法》等環(huán)境保護(hù)的法律中也都制定了公共訴訟的條款。
在英國(guó)，檢察長(zhǎng)在民事訴訟中代表政府起訴或應(yīng)訴，私人或者私人組織只有在取得檢察長(zhǎng)同意后才可提起下列訴訟：限制干擾公共權(quán)利，迫使被告遵守公共義務(wù)。地方政府機(jī)關(guān)不必得到檢察長(zhǎng)的同意，也不必使用告發(fā)人訴訟方式，能以自己的名義提起與保護(hù)、促進(jìn)本地區(qū)居民利益有關(guān)的訴訟。
2大陸法系的公益訴訟
檢察機(jī)關(guān)代表公益參與民事訴訟起源于法國(guó)。 1806 年的法國(guó)民事訴訟法典最早規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)代表公共利益參與民事訴訟制度，這一規(guī)定為其它國(guó)家所效仿。法國(guó)現(xiàn)行民事訴訟法第 423 條規(guī)定，除法律有特別規(guī)定之情形外，在事實(shí)妨害公共之訴時(shí)，檢察院得為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟。
二、設(shè)立公益訴訟制度的法理基礎(chǔ)
1、 公民享有訴訟權(quán)理論
自然法觀念發(fā)展到現(xiàn)代意義上的訴訟權(quán)，公民享有訴訟權(quán)已是普遍的事實(shí)。現(xiàn)代意義上的訴訟權(quán)則是隨著人權(quán)觀念的現(xiàn)代化不斷發(fā)展的�，F(xiàn)代意義上的訴訟權(quán)無(wú)可否認(rèn)是人權(quán)的一部分，在一定程度上更是對(duì)人權(quán)的一種法律制度上的保障，因此其在程序上著重強(qiáng)調(diào)公民自權(quán)利受到侵害時(shí)起享有起訴的權(quán)利，相應(yīng)而言，法院有依照法定程序進(jìn)行審判的義務(wù)。
2、訴的利益擴(kuò)大化理論
隨著社會(huì)的發(fā)展，人們物質(zhì)文化資源的日益豐富，公民個(gè)人的權(quán)利、利益范圍在日漸膨脹，訴的利益擴(kuò)大化趨勢(shì)也隨之?dāng)U張。目前，對(duì)訴的利益的衡量已不能簡(jiǎn)單地從消極面來(lái)衡量，而應(yīng)擴(kuò)大到從消極、積極的正反兩方面綜合考量。設(shè)立公益訴訟是訴的利益擴(kuò)大化的必然，也是擴(kuò)大利用訴訟手段解決糾紛范圍的必然。
3、人民主權(quán)原則
公益訴訟是社會(huì)主義人民民主在訴訟領(lǐng)域內(nèi)的具體體現(xiàn)。按照我國(guó)憲法第2條之規(guī)定，人民依照法律規(guī)定，可以通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)。建立公益訴訟制度，承認(rèn)和確立公民對(duì)公共事務(wù)的訴訟權(quán)利，是人民主權(quán)原則這一憲法或法治原則在訴訟領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。可以說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行制度中，人民參與公共事務(wù)、進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督最大的缺陷就是缺乏司法救濟(jì)制度作保障。因此，建立公益訴訟制度，使之與現(xiàn)有的私益訴訟相伴而存在，不僅是對(duì)司法制度的完善和司法權(quán)力規(guī)范化操作的促進(jìn)，更是對(duì)人民主權(quán)原則和社會(huì)公正的維護(hù)，能更好地促進(jìn)我們的社會(huì)朝著良性的方向發(fā)展。
三、設(shè)立公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)依據(jù)
公益訴訟在我國(guó)的設(shè)立不僅存有訴訟理論依據(jù)，更是防范和化解公益性糾紛、完善和健全糾紛解決機(jī)制，我國(guó)社會(huì)邁向和諧與公正的需要。
1、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)依據(jù)，保護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的需要
具體來(lái)說(shuō)，公益性違法事件主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，國(guó)有資產(chǎn)流失案件急劇增加。國(guó)有資產(chǎn)是國(guó)家得以存在，國(guó)家機(jī)器得以運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。尤其是在公有制占主體地位的社會(huì)主義中國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)更是在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中占有舉足輕重的地位。但是改革開(kāi)放以來(lái)，處于轉(zhuǎn)軌中的中國(guó)一直面臨著一個(gè)嚴(yán)酷和令人困惑的現(xiàn)實(shí)就是國(guó)有資產(chǎn)的流失。國(guó)有資產(chǎn)流失的主要渠道有兩條，一是現(xiàn)有的國(guó)有資產(chǎn)被侵吞、毀損或滅失；二是國(guó)家的預(yù)期收入遭到侵蝕，應(yīng)收入國(guó)庫(kù)的資產(chǎn)無(wú)法正常收回，而流入個(gè)人口袋或單位的“小金庫(kù)”。嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益和擾亂了社會(huì)公共秩序。其二，擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的事件層出不窮。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以追求個(gè)人利益最大化為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)形式。市場(chǎng)主體對(duì)利益追求的內(nèi)在沖動(dòng)往往難以遏制。因此違法經(jīng)營(yíng)，違背公認(rèn)的商業(yè)道德，不遵守競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，侵犯其他經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者合法權(quán)益的事件，在凡是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都是屢見(jiàn)不鮮，主要有以下表現(xiàn)形式：生產(chǎn)、銷(xiāo)售假冒偽劣產(chǎn)品，虛假統(tǒng)計(jì)資料，亂集資、亂貸款，不執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃價(jià)格，亂漲價(jià)，欺詐牟取暴利等。已經(jīng)成為社會(huì)一大公害，嚴(yán)重地影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
違法經(jīng)營(yíng)、違背公認(rèn)的商業(yè)道德、不遵守競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，侵犯其他經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者合法權(quán)益的事件，在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家都屢見(jiàn)不鮮，在我國(guó)也十分突出，已經(jīng)發(fā)展成為一大社會(huì)公害，嚴(yán)重地影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。其三，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)案件愈演愈烈。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為造成國(guó)家利益損害的情況主要有兩種：一種是造成國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重流失，另一種是具體行政行為給損害國(guó)愛(ài)利益或社會(huì)公共利益披上一層合法的外衣。前者如政府采購(gòu)中的暗箱操作，串通合謀侵吞國(guó)有資產(chǎn)損害國(guó)家利益的行為；后者如濫發(fā)行政許可證，造成資源的破壞利用。有些行政首長(zhǎng)不懂法律，但為了片面追求所謂的“政績(jī)”，不顧行政行為的必要性、可行性，難免使國(guó)家利益受損。其四，環(huán)境污染現(xiàn)象日益猖獗。我國(guó)處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，在這一時(shí)期許多企業(yè)為了短期經(jīng)濟(jì)利益，往往忽視包括環(huán)境在內(nèi)的社會(huì)公共利益的保護(hù)，使得環(huán)境被破壞的問(wèn)題日益惡化。而某些地方行政機(jī)構(gòu)為了本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加財(cái)政收入，昭顯政績(jī)，又往往對(duì)污染環(huán)境的現(xiàn)象視而不見(jiàn)，甚至濫用職權(quán)，與違法企業(yè)相互勾結(jié)。若僅允許遭受直接經(jīng)濟(jì)損失的公民提起民事訴訟，并不能從根本上改善此行為給當(dāng)?shù)丨h(huán)境帶來(lái)的危害。其五，價(jià)格壟斷行為得不到有效控制。受我國(guó)以往經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)很多行業(yè)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)斷行為，如我國(guó)電信行業(yè)、鐵路部門(mén)都存在這種現(xiàn)象。價(jià)格壟斷的存在致使該行業(yè)收費(fèi)隨意、服務(wù)質(zhì)量差的結(jié)果成為必然，嚴(yán)重束縛了該行業(yè)快速有效的發(fā)展，同時(shí)也極大地?fù)p害了廣大消費(fèi)者的利益。
2、法律現(xiàn)實(shí)依據(jù)——完善我國(guó)訴訟法律制度的需要
有損害必有救濟(jì)，為已經(jīng)發(fā)生或即將發(fā)生的損害提供法律救濟(jì)，是法治國(guó)家司法制度設(shè)立的天然本能。在我國(guó)，為公益提供法律救濟(jì)卻面臨著訴訟主體的缺位和相關(guān)法律制度的不完備，國(guó)家或社會(huì)公共利益遭受民事侵害而缺少利害關(guān)系人起訴時(shí)該如何尋求司法保護(hù)，已成為我國(guó)民事法律制度中的難題。之所以有這種情況出現(xiàn)，原因在于我國(guó)傳統(tǒng)民事訴訟對(duì)于訴訟利益和原告資格的理解有一定局限性。根據(jù)傳統(tǒng)的民事訴訟理論，原告起訴只能以與自己權(quán)利或法律上的利益有直接利害關(guān)系為限。在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下，與違法行為有直接利害關(guān)系的人所損失的利益往往很有限，而違法行為造成的影響卻是全社會(huì)性質(zhì)的，這時(shí)指望通過(guò)受損利益很有限的直接利害關(guān)系人耗費(fèi)大量的時(shí)間、精力去維護(hù)自身那一小部分利益來(lái)達(dá)到制止侵害公共利益行為的目的，是不現(xiàn)實(shí)的。而且實(shí)踐中更多的情況是，大多數(shù)損害國(guó)家、社會(huì)公共利益的行為，往往不存在直接利害關(guān)系人，因而無(wú)法向法院提起訴訟維護(hù)公共利益，這就導(dǎo)致大量損害公共利益的行為得不到糾正。因此，公益訴訟制度的設(shè)立已
三、我國(guó)公益訴訟的現(xiàn)狀
縱觀我國(guó)近年帶有公益性質(zhì)的訴訟，其結(jié)果大多不盡如人意，主要有以下幾種結(jié)局：1.受害者無(wú)法或不愿意提起訴訟。以國(guó)有資產(chǎn)流失案件為例，國(guó)有資產(chǎn)屬于全體公民，國(guó)家機(jī)關(guān)依照全體公民的授權(quán)管理國(guó)有資產(chǎn)。但對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的流失，公民卻無(wú)法直接提起訴訟，而國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)往往以不具有法人資格為理由拒絕提起訴訟；2.法院以各種理由不予受理、駁回起訴或判決原告敗訴；3.受害者雖然勝訴，但未達(dá)到預(yù)期的維護(hù)公益的效果。這類(lèi)案件的當(dāng)事人雖然在長(zhǎng)期努力后得到法院的申訴判決，但是由于此種案件法院往往只針對(duì)起訴人的直接損失予以判決，并不能禁止被告停止相同的侵權(quán)行為對(duì)其他為起訴人利益的損害，其結(jié)果只能是贏了官司卻失掉了對(duì)公共利益的維護(hù)。
這些結(jié)果的出現(xiàn)，一是由于我國(guó)原告資格理論基本上采取的是實(shí)體權(quán)利人標(biāo)準(zhǔn)，即原告資格專(zhuān)屬于享有實(shí)體權(quán)利的人，具有很強(qiáng)的個(gè)人主義色彩；二是由于法院的審判權(quán)利和判決的效力邊界都受到嚴(yán)格的限制，因此在我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對(duì)危害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的犯罪行為，授權(quán)檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起刑事訴訟。而在民事訴訟和行政訴訟中則分別要求原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織和原告與被訴事實(shí)“是否有法律上的利害關(guān)系”，否則均無(wú)權(quán)提起訴訟。
四、我國(guó)公益訴訟制度的構(gòu)建
構(gòu)建我國(guó)自身的公益訴訟制度，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及到立法制度的建立，更涉及到法學(xué)理論的支持，因而我們要首先從理論認(rèn)識(shí)上確立建立公益訴訟制度的基礎(chǔ)，通過(guò)掃清理論上的一些障礙，形成成熟的理論依據(jù)，支撐公益訴訟的司法實(shí)踐。其次，我們應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中一步一步的拓寬公益訴訟的領(lǐng)域，從特別到一般，從部分到整體，逐步建立起我國(guó)的公益訴訟制度。
�。ㄒ唬┤∠麑�(duì)原告主體資格不適當(dāng)?shù)南拗啤 ♂槍?duì)現(xiàn)行 “直接利害關(guān)系說(shuō)”的局限性，應(yīng)對(duì)“利害關(guān)系”作寬泛的理解，擴(kuò)充原告主體資格適格理論，以訴訟目的權(quán)衡利害關(guān)系，只要有受法律保護(hù)的權(quán)益被侵害，就要允許相關(guān)個(gè)人或組織提起訴訟。當(dāng)違法行為侵犯了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益時(shí)，具有行為能力的法律主體就有權(quán)代表國(guó)家和公眾進(jìn)行訴訟，主張公共利益以及受其影響的間接個(gè)人利益。
（二）擴(kuò)大公益訴訟的可訴范圍 為了更全面地保護(hù)公共權(quán)利，無(wú)論是對(duì)刑事違法行為，還是對(duì)民事違法行為、行政違法行為，只要其損害國(guó)家利益和公共利益，就應(yīng)當(dāng)受到公益訴訟的司法審查。當(dāng)然，為防止“濫訴”和“惡意訴訟”，對(duì)刑事違法行為、行政違法行為的公益訴訟必須以其違反了法律明確規(guī)定為要件，禁止無(wú)限類(lèi)推。對(duì)有些危害公益的民事、經(jīng)濟(jì)行為雖然法律沒(méi)有明確規(guī)定，但如果已明顯違背法理或情理習(xí)慣，法院就不能借口“法無(wú)明文規(guī)定”而拒絕審判，因?yàn)槊袷略V訟的目的是解決糾紛，審判權(quán)具有應(yīng)答性，只要當(dāng)事人起訴，法院就應(yīng)當(dāng)受理。[12]雖然我國(guó)在民事法律上實(shí)行的是“法無(wú)禁止即為許可”的原則，但是如果任由侵害人利用法律規(guī)定滯后的漏洞，毫無(wú)顧忌的侵害公共利益，則明顯不符合我們要求建立法制社會(huì)的要求，因此賦予法院對(duì)一些涉及公利益、影響較大的，而又沒(méi)有明確法律規(guī)定事件，按照已有的基本法律原則和公益需求予以審查的權(quán)利是對(duì)可訴范圍擴(kuò)大的一項(xiàng)有力保障。
（三）改進(jìn)代表人訴訟制度 與集團(tuán)訴訟相比較,公益訴訟的目的已不僅僅是保護(hù)受害人的私人權(quán)益,而側(cè)重于保護(hù)社會(huì)公共利益,原有的申報(bào)加入的代表人訴訟制度已不能滿足新的需求，如采用申報(bào)退出的制度就能擴(kuò)大救濟(jì)范圍,保護(hù)公共利益。但也因當(dāng)注意保護(hù)積極參與公益訴訟的當(dāng)事人的積極性，如給以更多地優(yōu)惠等，以使其與沒(méi)有參與訴訟而同樣得到保護(hù)的人有所區(qū)別。借此來(lái)鼓勵(lì)人們積極參與公益訴訟事業(yè)。因此我們可從以下幾個(gè)方面改進(jìn)代表人訴訟制度以適應(yīng)時(shí)代的要求。
1、建立以社團(tuán)協(xié)會(huì)等為代表的代表人訴訟制度 在構(gòu)建代表人訴訟制度時(shí)，我們不能忽視作為有相同或相近利益群體的人們自發(fā)或受引導(dǎo)而建立起來(lái)的各種社團(tuán)協(xié)會(huì)。如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、婦女兒童權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、工會(huì)等。在我國(guó)這些團(tuán)體往往與各行政權(quán)力機(jī)關(guān)有著深刻的淵源，一方面他們有維護(hù)該團(tuán)體成員利益的義務(wù)，另一方面他們也有維護(hù)群體利益的能力。如果賦予他們以代表其團(tuán)體參與訴訟的權(quán)利，則可以充分的利用現(xiàn)有的社會(huì)資源，使市不同社會(huì)群體的利益得到有效的保護(hù)，同時(shí)也可通過(guò)這些團(tuán)體的篩選和前置性工作有效控制“濫訴”和“惡意訴訟”的發(fā)生。而且，在相關(guān)代表團(tuán)體的社會(huì)法律地位和社會(huì)影響力不斷提高后，許多侵害事件可能不需要到法院進(jìn)行訴訟就能在當(dāng)事雙方得以解決。
2、允許原告提起禁止性訴訟 在代表人訴訟中法院一般不支持禁止性訴訟請(qǐng)求,但在許多的公益訴訟中,原告的目的不僅僅是索賠,而是希望法院禁止侵害者繼續(xù)侵害行為,保護(hù)潛在的受害者。因此,僅僅是解決起訴人的補(bǔ)償問(wèn)題并不能起到對(duì)公共利益的有效保護(hù)，只有允許代表訴訟人提起禁止性訴訟才能使不法的侵害行為得到有效的制約，否則只能視為是對(duì)公共利益的漠視，從而打擊代表人的訴訟積極性，使得公益訴訟成為無(wú)人原為之事。
3、嚴(yán)格立案審查程序 為維持穩(wěn)定的訴訟秩序，防止“濫訴”，應(yīng)當(dāng)把好公益訴訟立案關(guān)，可通過(guò)設(shè)立審前聽(tīng)證程序，成立相關(guān)的審查委員會(huì)，負(fù)責(zé)此類(lèi)案件的聽(tīng)證審查，對(duì)確實(shí)損害了公共利益的案件予以受理，對(duì)“惡意訴訟”行為則拒絕受理。
�。ㄋ模�(gòu)建檢察機(jī)關(guān)民事公訴制度
從世界各國(guó)來(lái)看，大多數(shù)國(guó)家都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起民事訴訟以維護(hù)公共利益，我國(guó)可以借鑒外國(guó)的立法例,依據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件的抗訴權(quán)，構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟的相關(guān)制度，變事后監(jiān)督為事前防范。檢察院通過(guò)提起民事公訴的方式可以彌補(bǔ)公共利益保護(hù)方面確實(shí),特別是在國(guó)有資產(chǎn)流失案件中，通過(guò)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)事前防范的功能加強(qiáng)監(jiān)督，是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)中存在的巨大的漏洞的一種緊急補(bǔ)救。
�。ㄎ澹┪覈�(guó)目前亟需建立公益訴訟制度的方面
從我國(guó)目前的國(guó)情與實(shí)踐需要考慮，我國(guó)亟需建立公益訴訟制度的方面有：
（1）涉及國(guó)有資產(chǎn)流失的案件。
�。�2）公害案件。公害案件也就是通常所說(shuō)的直接造成不特定的大多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)損害的環(huán)境污染案件。
�。�3）不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件。
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