[ 王政 ]——(2008-5-8) / 已閱12567次
法院為何確認(rèn)“村官越權(quán)發(fā)包土地”有法可依？
（中企國(guó)盛律師事務(wù)所 王政 律師）
集體土地的承包權(quán)和使用權(quán)在目前是廣大農(nóng)民生存和發(fā)展的根本，口糧田是農(nóng)民的保命田，責(zé)任田則是農(nóng)民改善生活的基本手段。歷史事實(shí)已經(jīng)充分證明：土地問(wèn)題是事關(guān)社會(huì)變革和社會(huì)穩(wěn)定的根本性問(wèn)題，歷史上英明的統(tǒng)治者從來(lái)就不敢輕視。目前，農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)除了受到“政府征地”、“利益集團(tuán)圈地”等因素的威脅、侵害或影響外，鄉(xiāng)村干部越權(quán)處置集體土地也是侵害農(nóng)民土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要因素之一。然而，令人費(fèi)解的是：對(duì)鄉(xiāng)村干部越權(quán)處置集體土地、侵害農(nóng)民土地承包權(quán)和使用權(quán)的違法行為卻在不同地區(qū)得到司法機(jī)關(guān)的“保駕護(hù)航”。
本所律師近期在山東省東營(yíng)市墾利縣代理了一起“村官越權(quán)發(fā)包土地”、侵害農(nóng)民集體土地使用權(quán)的案件。此案件還曾引起過(guò)受害農(nóng)民群眾的集體上訪，可以說(shuō)在當(dāng)?shù)仡H有一定影響。然而，對(duì)如此關(guān)乎民生、關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定的地方“大案”，墾利縣人民法院的法官們又是如何斷案的呢？下面我們不妨把本案的基本案情向大家介紹一下，以期引起廣大公眾和社會(huì)同仁們的關(guān)注。
案情簡(jiǎn)介
山東省東營(yíng)市墾利縣位于美麗富饒的黃河三角洲上，這里是共和國(guó)最年輕的土地，也是國(guó)家唯一生產(chǎn)土地的地方，黃河水?dāng)y帶的泥沙每年都要讓黃河入�？诘暮０毒�向海中推進(jìn)幾公里，時(shí)間久了就會(huì)產(chǎn)生出大批的良田。我們案件中所涉及的屬于墾利縣墾利鎮(zhèn)高蓋村集體所有的850畝孤島耕地就是這樣形成的。這些耕地形成初期一直由高蓋村村民集體進(jìn)行耕種，實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制后曾一度疏于管理。約在1991年，高蓋村的村官就開(kāi)始背著廣大村民以每畝不足人民幣五元的價(jià)格對(duì)外發(fā)包上述土地。約在2001年，該村村民委員會(huì)通過(guò)訴訟形式解除了與該土地原承包戶的合同，該土地的使用權(quán)又重新回到高蓋村全體村民。然而，對(duì)上述土地所發(fā)生的一切變故，都是由個(gè)別村官在一手操縱著，廣大村民并不知情。
上述850畝集體土地使用權(quán)被收回后，高蓋村的村官高某（時(shí)任該村“村民委員會(huì)主任”）卻又背著廣大村民在未召開(kāi)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)、未成立土地承包工作小組、未向村民公布承包經(jīng)營(yíng)方案的情況下，將上述已收回的850畝耕地以該村村民委員會(huì)名義（當(dāng)時(shí)高蓋村村民委員會(huì)委員共有三人，除村主任高某外，一名委員對(duì)此事不知情，另一名委員對(duì)合同具體內(nèi)容不知情，）以每畝不足人民幣20元的價(jià)格出租給薛某（承租時(shí)非高蓋村村民），租期為12年（自2002年3月18日至2014年3月18日）。薛某承租土地后自己并沒(méi)有進(jìn)行耕種，而一直是通過(guò)對(duì)外轉(zhuǎn)包的方式來(lái)進(jìn)行漁利（自2007年始，上述耕地對(duì)外發(fā)包市場(chǎng)價(jià)每畝已經(jīng)達(dá)到530元以上）。
對(duì)上述850畝耕地一直由他人耕種的事實(shí)，高蓋村多數(shù)村民不知情。2007年，部分村民開(kāi)始要求村官對(duì)上述土地組織發(fā)包和耕種，高某遂拿出上述土地已出租給薛某等人的《土地租賃合同》。高蓋村村民了解到事情真相后，就高某非法出租集體土地之事便開(kāi)始集體上訪，要求政府部門出面予以解決。有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)也曾組織人員對(duì)此事進(jìn)行過(guò)協(xié)調(diào)，但是無(wú)法使雙方達(dá)成一致的解決方案。最后，高蓋村村民不得不拿起法律的武器授權(quán)村民委員會(huì)以“高某和薛某惡意串通，違反民主議定程序，簽訂損害集體利益、違反國(guó)家法律的無(wú)效合同”為由將高某和薛某告上法庭。
山東省東營(yíng)市墾利縣依法受理了此案，并迅速組成合議庭來(lái)審理此案。庭審時(shí)，被告高某和薛某拿不出就土地出租之事召開(kāi)過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)的證據(jù)，高某提供的《土地租賃合同》復(fù)印件中僅提到“經(jīng)村民委員會(huì)同意”的字樣，且高某當(dāng)庭承認(rèn)就土地出租之事沒(méi)有召開(kāi)過(guò)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)。薛某的代理人及其提供證人當(dāng)庭承認(rèn)就承租土地自己并沒(méi)有進(jìn)行耕種而是對(duì)外進(jìn)行轉(zhuǎn)包的事實(shí)（理由是“合同中約定了可以對(duì)外轉(zhuǎn)包”）。高某和薛某的代理律師認(rèn)為：高某以村民委員會(huì)名義對(duì)外出租或發(fā)包土地的行為屬于職務(wù)行為；上述土地的出租或發(fā)包價(jià)格為每畝20元（前五年半實(shí)際為10元），比1991年以前村官?zèng)Q定的每畝5元的發(fā)包價(jià)格要高，故不存在惡意串通和損害集體利益的問(wèn)題；關(guān)于是否舉行民主議定程序的證據(jù)應(yīng)當(dāng)由原告高蓋村村民委員會(huì)承擔(dān)。
原告高蓋村村民委員會(huì)認(rèn)為：對(duì)土地出租或發(fā)包等涉及廣大村民集體利益的重要事項(xiàng)，我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》、《土地管理法》、《土地承包法》、新生效的《物權(quán)法》等相關(guān)法律都有明確規(guī)定，即對(duì)土地出租或發(fā)包等涉及廣大村民集體利益的重要事項(xiàng)，必須通過(guò)民主議定的方式解決，即必須由村民委員會(huì)提交村民會(huì)議集體討論決定，必須成立承包工作小組，必須公開(kāi)承包或經(jīng)營(yíng)方案，由村民會(huì)議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意后，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。被告高某在未取得村民大會(huì)或村民代表大會(huì)同意就以原告名義私自對(duì)外出租或發(fā)包集體土地的行為已構(gòu)成無(wú)權(quán)處分，高某在未取得其他村民委員會(huì)委員書(shū)面授權(quán)的情形下就以村民委員會(huì)名義行使權(quán)利的行為則構(gòu)成無(wú)權(quán)代理，屬于典型的權(quán)力濫用行為。
墾利縣人民法院對(duì)本案一審的判決結(jié)論是：原告高蓋村村民委員會(huì)與被告之一薛某簽訂的關(guān)于原告村所屬的850畝孤島地的《土地租賃合同》系雙方當(dāng)事人真實(shí)意思表示，符合法律規(guī)定，合法有效，本院予以采信。因?yàn)楸桓嫒酥桓吣吃诤炗喓贤瑫r(shí)擔(dān)任原告的法定代表人，其在合同書(shū)上簽字是履行職務(wù)行為，由此產(chǎn)生的法律后果應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)。審判人員并且認(rèn)為“該合同是否通過(guò)民主議定程序簽署的舉證責(zé)任應(yīng)由原告承擔(dān)，原告廣大村民簽字對(duì)上述合同不知情的當(dāng)事人陳述證據(jù)不具有證明力”。對(duì)原告要求確認(rèn)上述《土地租賃合同》為無(wú)效合同并請(qǐng)求損害賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求不予支持。原告代理律師及原告方廣大村民對(duì)此判決表示甚為不解。如此公然違反國(guó)家基本法律簽訂的《土地租賃合同》怎么就這么輕而易舉地被人民法院確認(rèn)合法有效了呢？
法律評(píng)析
本案件看似簡(jiǎn)單，但因涉及我國(guó)的司法制度、國(guó)家土地制度、村民自治管理制度及諸多社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益矛盾等方面問(wèn)題，實(shí)則異常復(fù)雜�？此撇缓侠砩踔吝`法的事情為什么又因受到司法的保護(hù)而堂而皇之地“合法化”呢？其間的利益主體及當(dāng)事人各方到底孰是孰非？又有多少問(wèn)題值得我們?nèi)ド钏�？下面我們不妨就此中所涉及的幾個(gè)法律問(wèn)題略做一下評(píng)析。
首先，就司法制度而言，我們必須承認(rèn)：我們國(guó)家的法律體系屬于以成文法或法典法為表現(xiàn)形式的大陸法系，國(guó)家通過(guò)立法形式發(fā)布了一系列規(guī)范性法律文件，而這些規(guī)范性法律文件能否在現(xiàn)實(shí)中得到遵守或?qū)嵤┠�？那就主要看�?zhí)法者如何來(lái)執(zhí)法了。在我國(guó)的司法審判中，對(duì)相同或相似的案件，有著不同甚至是自相矛盾的處理結(jié)果早已不是什么新鮮怪事，任何案件的最終處理結(jié)果都是在權(quán)力、金錢、人情等法外因素和法律的具體條文規(guī)定、案件事實(shí)本身等法內(nèi)因素共同作用下的結(jié)果，是社會(huì)不同的利益主體進(jìn)行力量博弈或較量的結(jié)果。在這種力量的博弈或較量過(guò)程中，有時(shí)法外因素大大超越了法內(nèi)因素，這恐怕就是在中國(guó)人心目中老存在“權(quán)”與“法”孰大孰小之爭(zhēng)、“法治”和“人治”孰優(yōu)孰劣之爭(zhēng)的根本緣由吧。而且，我們的司法裁判文書(shū)都是以“法院”的名義作出的，不是以“法官”的名義作出的。即使裁判錯(cuò)了，也難以找到當(dāng)事人因錯(cuò)誤裁判所導(dǎo)致?lián)p害的責(zé)任承擔(dān)者。裁判文書(shū)中完全不需要論證清楚裁判的法律依據(jù)、事實(shí)依據(jù)和證據(jù)采用與否的邏輯原由，有時(shí)只需一個(gè)“本院認(rèn)為”或者“依法判決如下”就足夠了，至于為什么如此裁判的具體原由可完全不去顧及它。具體到本案而言，墾利縣人民法院在判決書(shū)中只是認(rèn)定“簽訂《土地租賃合同》的雙方當(dāng)事人意思表示真實(shí)，符合法律規(guī)定，合法有效”。至于為什么“意思表示真實(shí)”，為什么“符合法律規(guī)定”，符合“什么樣的法律規(guī)定”則完全不用去理會(huì)。如此的裁判文書(shū)怎么能讓人信服呢？
其次，就土地制度而言，包括《憲法》在內(nèi)的法律都規(guī)定：在我國(guó)，土地屬于國(guó)家所有或集體所有，土地的所有權(quán)不存在國(guó)家或集體所有之外的第三種表現(xiàn)形式。以農(nóng)村集體土地為例，對(duì)農(nóng)村集體土地由村小組、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府以集體名義進(jìn)行占有，以使用權(quán)承包或租賃的形式有償交付農(nóng)民使用（不少學(xué)者認(rèn)為，目前農(nóng)民這種使用集體土地的方式相當(dāng)于前資本主義的“永佃制”）。按照我國(guó)土地管理方面的法律法規(guī)，名義上擁有集體土地所有權(quán)的各級(jí)集體組織或單位對(duì)集體土地使用權(quán)是不能隨意處置的，尤其不能隨意進(jìn)行轉(zhuǎn)讓買賣，還必須受到政府部門一定的管理和監(jiān)控。這一切都充分表現(xiàn)了我國(guó)集體土地所有權(quán)的虛化和不完整性。按照我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律確規(guī)定，對(duì)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓、出租或發(fā)包等涉及廣大村民集體利益的重要事項(xiàng)，必須由土地的所有者通過(guò)集體討論的方式，以少數(shù)服從多數(shù)的“民主議定”程序解決，同時(shí)還要求經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)或以上級(jí)別的政府部門批準(zhǔn)。但是，對(duì)于農(nóng)村土地的發(fā)包或出租事宜，地方政府又沒(méi)有建立起具體相應(yīng)的登記或公示制度，導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的混亂，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中村官或政府官員非法“尋租現(xiàn)象”的出現(xiàn)。對(duì)本案《土地租賃合同》中所涉及的850畝耕地的非法流轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)卣蜎](méi)有依法通過(guò)具體的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記或公示制度來(lái)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。如此看來(lái)，完善我國(guó)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的登記或公示制度才是減少農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂情形的根本措施之一。
再次，就村民自治制度講，國(guó)家推行此制度的目的是為了充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村廣大人民群眾從事社會(huì)生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造性，是為了充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家做主的重要法制保障。按照我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》及其他相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)涉及農(nóng)民集體土地權(quán)益處置的表意機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是全體村民大會(huì)或村民代表大會(huì)，村民委員會(huì)并非其表意機(jī)關(guān)，而只是意思表示的執(zhí)行機(jī)關(guān)。就本案而言，原告高蓋村村民委員會(huì)雖然在訴訟法上有一定的法律主體地位，但其本身也不具有處分集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。也就是說(shuō)，高某在對(duì)外出租集體土地時(shí)，即使召開(kāi)過(guò)村民委員會(huì)會(huì)議，沒(méi)有全體村民或三分之二以上村民代表的同意，原告私自處分集體財(cái)產(chǎn)也屬于無(wú)權(quán)處分，也構(gòu)成非法。但是現(xiàn)實(shí)情況是：我們的村官們由于缺乏基本的法制觀念，往往將自己看成是“一級(jí)政府”的代言人，可以代表廣大人民群眾作出任何產(chǎn)生法律效果的行為。甚至主觀上認(rèn)為“誰(shuí)當(dāng)上了村委會(huì)主任或村支部書(shū)記，誰(shuí)就會(huì)擁有無(wú)上的權(quán)力，對(duì)農(nóng)村集體的事情誰(shuí)就說(shuō)了算”。什么法律法規(guī)、什么民主程序從來(lái)就不會(huì)進(jìn)入這些村官們的頭腦之中。至于村民委員會(huì)的公章嗎？自己想怎么蓋就怎么蓋。本案所涉及《土地租賃合同》上的公章就是高某利用掌管村委會(huì)公章的職務(wù)之便蓋上去的。但是從法律角度講，蓋上了村民委員會(huì)的公章，不等于蓋章的合同就必然產(chǎn)生法律效力，還必須看公章是怎么蓋上的，還必須看是否履行了法律規(guī)定的必要程序，還必須看是否損害了廣大村民的整體利益或部分村民的正當(dāng)權(quán)益，還必須看是否經(jīng)過(guò)政府部門的批準(zhǔn)，等等。如此分析，才能得出“是村官的職務(wù)行為，還是職權(quán)濫用行為”的結(jié)論。但是本案一審判決的結(jié)果卻充分說(shuō)明個(gè)別法官在處理此類案件時(shí)“惟村民委員會(huì)公章是論”，而根本不去考慮—全體村民們的集體意志，更不會(huì)去關(guān)心廣大村民失去土地后的生計(jì)問(wèn)題。
最后，從我國(guó)農(nóng)村和諧社會(huì)構(gòu)建角度考慮，目前土地問(wèn)題是關(guān)乎中國(guó)社會(huì)尤其是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本性問(wèn)題之一。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民而言，有地種是保障生存的基本前提，在此前提下才能考慮安居樂(lè)業(yè)奔小康的問(wèn)題。如果有地不能種，連基本生活都無(wú)法得到保障怎么能考慮安居樂(lè)業(yè)的問(wèn)題呢？如果放任村官不通過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦驅(qū)ν獍l(fā)包或出租屬于農(nóng)民集體的土地的現(xiàn)象肆意蔓延，怎么能不引起廣大農(nóng)民們的集體上訪或抱怨呢？如果司法不能從根本上維護(hù)和保障大多數(shù)人民群眾的利益，怎么能維護(hù)社會(huì)生活尤其農(nóng)村社會(huì)生活的和諧和穩(wěn)定呢？誠(chéng)然，改革開(kāi)放已使我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，但隨之也出現(xiàn)了利益集團(tuán)的分化，也出現(xiàn)了個(gè)人欲望對(duì)財(cái)富的無(wú)盡追逐，從而導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)群體和弱勢(shì)群體對(duì)財(cái)富占有數(shù)量的明顯分化。這樣，在我國(guó)農(nóng)村，除了正當(dāng)勤勞的發(fā)家致富途徑外，發(fā)生個(gè)別村官利用職權(quán)侵占集體財(cái)產(chǎn)、損害集體利益、損害弱勢(shì)群眾利益來(lái)致富的事情也就在所難免，甚至屢見(jiàn)不鮮了。這樣，我們司法機(jī)關(guān)通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法保障法律的正當(dāng)實(shí)施就顯得尤為重要。我們無(wú)法理解的是：墾利縣人民法院的法官們?cè)谔幚泶送恋丶m紛案件時(shí)并沒(méi)有從構(gòu)建和諧社會(huì)的大局出發(fā)，沒(méi)有從維護(hù)廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，而是完全站到了少數(shù)村官或既得利益者的立場(chǎng)上，完全忽略了高蓋村廣大村民的生計(jì)問(wèn)題，完全忽略了國(guó)家法律的基本規(guī)定，完全忽略了法律的引導(dǎo)和教育功能，完全不顧案件事實(shí)本身而主觀枉法裁判。至于法官如此斷案的背后原因，我們已無(wú)法調(diào)查清楚。
透過(guò)以上對(duì)案件所涉及的重要法律問(wèn)題的分析，我們應(yīng)不難意識(shí)到：立法重要，執(zhí)法更為重要。對(duì)國(guó)家而言，制定的法律即使再完美，如果在司法中得不到實(shí)施也等于一紙空文。構(gòu)建和諧社會(huì)，仍舊任重而道遠(yuǎn)；嚴(yán)格司法、保障民生尤為重要。賦有保障國(guó)家或社會(huì)穩(wěn)定職責(zé)的國(guó)家工作人員也可能會(huì)成為制造社會(huì)矛盾、損害社會(huì)公共利益的人民公敵，不公正的司法裁判是制造社會(huì)不穩(wěn)定因素的重要根源。法官不嚴(yán)格執(zhí)法，就意味著知法犯法，就是對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)、對(duì)人民群眾的最大犯罪。
