[ 徐琳 ]——(2002-5-11) / 已閱43108次
監(jiān)督散論
徐 琳 徐 瑛
內(nèi)容提要
隨著社會的發(fā)展，監(jiān)督的作用和重要性越來越大，社會對監(jiān)督的要求越來越高。本文對監(jiān)督這一事物作了一定的研究探討，提出了一些概念和方法，目的在于引起人們的重視和關(guān)注，使之能得到進(jìn)一步的研究探討從而形成一個完善的理論體系。
關(guān)鍵詞：監(jiān)督 管理 機(jī)制
目 錄
一， 監(jiān)督概論
二， 監(jiān)督的方式種類
三， 監(jiān)督實施的三個階段
四， 監(jiān)督的幾個基本手段
五， 現(xiàn)代監(jiān)督的特點
六， 監(jiān)督機(jī)制
七， 政府機(jī)構(gòu)的制度完善問題
八， 監(jiān)督機(jī)制的配套措施
九， 舉報制度
十， 案例分析
十一， 結(jié)束語
一，監(jiān)督概論
監(jiān)督是一門科學(xué)，它是管理科學(xué)中的一個分支。監(jiān)督是管理系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng)，管理應(yīng)該是包括監(jiān)督的。但通常人們所說的管理，主要是指“指揮”、“調(diào)配”、“安排”、“計劃”、 “規(guī)劃”等，而往往忽略了監(jiān)督。這是導(dǎo)致目前監(jiān)督理論和方法相對落后的一個主要原因。而監(jiān)督被忽略的原因，有這樣幾種情況：一是沒有認(rèn)識、意識到監(jiān)督問題從而遺漏了。二是沒有認(rèn)識到監(jiān)督的重要性而有意識地放棄了；三是雖然認(rèn)識、意識到了監(jiān)督的重要性，但由于能力、水平局限，不懂得建立科學(xué)有效的監(jiān)督系統(tǒng)、不懂得較好地開展監(jiān)督工作從而不得不使之荒廢了，四是有的管理者害怕監(jiān)督不當(dāng)造成不利影響因而不敢搞監(jiān)督；五是一些管理者本身是排斥監(jiān)督的，不想建立監(jiān)督系統(tǒng)，害怕引火燒身、搬起石頭砸自己的腳，抱著“渾水好摸魚”的想法。
監(jiān)督雖然是屬于管理中的一個內(nèi)容，但它的實施者不一定是管理者本身，管理者只是建立一個監(jiān)督系統(tǒng)，讓這個系統(tǒng)來發(fā)揮作用。所以，當(dāng)說到管理者的管理工作的時候，有時確實并不包括監(jiān)督。
人類以社會的形式生存，就必然要有社會契約——即制度、法律。制度、法律的遵守、執(zhí)行不能單靠人們的自覺，因此就需要有人來監(jiān)督。政府本身就是監(jiān)督民眾的機(jī)構(gòu)。但是，政府是否會公正平等地執(zhí)行制度、法律呢？政府也是由一個個的人組成的，這些人也是來自于社會民眾。既然民眾中的一些人可能違反制度、法律，那么政府中的人也就可能違反制度、法律。因此，對政府工作人員也同樣要監(jiān)督。
不論什么樣的社會制度，個人利益都總是有的，只不過或多或少罷了。既然存在個人利益，也就自然會有私心存在。姑且不去深究是否有絕對無私的人存在，至少，絕大多數(shù)人都有私心這應(yīng)是毫無疑問的，區(qū)別也只是在于私心的程度多少以及滿足私心的手段方式。當(dāng)然，一個人私心的多少以及滿足私心的手段方式是會隨著情況的變化而變化的。
既然絕大多數(shù)人是有私心的，那么政府機(jī)構(gòu)及國有企業(yè)的工作人員有私心也就不足為奇。當(dāng)然,私心如果不損害到公眾、他人的利益倒也無妨。君子愛財，取之有道則無可厚非。但誰能擔(dān)保在政府機(jī)構(gòu)或國有企業(yè)的中工作的所有工作人員都不會因私心而違法犯罪呢？
在私有化程度高一點的社會，必然會有貧富不均的現(xiàn)象，這是導(dǎo)致貪污受賄、以權(quán)謀私等犯罪行為的主要原因，當(dāng)然也有一些人是貪心不足，盡管并不貧窮，也會為了追求更大的財富而去貪污受賄、以權(quán)謀私。
貪污受賄、以權(quán)謀私等現(xiàn)象不僅僅存在于政府機(jī)構(gòu)或國有企業(yè)中，私營企業(yè)中也存在，那同樣也是屬于犯罪行為。尤其是在政府機(jī)構(gòu)中，貪污受賄、以權(quán)謀私不僅肯定會損害公眾、他人的利益的，而且往往造成的損失是巨大的，影響極壞。因此，防止政府工作人員的貪污受賄、以權(quán)謀私更為重要。當(dāng)然，貪污受賄、以權(quán)謀私這種現(xiàn)象，不論在哪里，防治的辦法基本上是一樣的。因此，進(jìn)行這方面的探討，是對整個社會各方面都有重大意義的。
監(jiān)督的目的不僅僅只是為了防止和追究違反制度、法律等犯罪行為，其最終目的是督促人們盡到自己的責(zé)任、義務(wù)。因此，其更積極的意義在于，一旦人們認(rèn)識到所建立的監(jiān)督機(jī)制的效用，則會主動自覺地履行好自己的責(zé)任、義務(wù)。
監(jiān)督分為“監(jiān)”和“督”，“監(jiān)”是指監(jiān)視、檢查；“督”是指督促，即敦促對方按照規(guī)定的要求去做。“監(jiān)”是手段，“督”是目的。但“監(jiān)督”的關(guān)鍵是在于“監(jiān)”，如果沒有“監(jiān)”，就不知道對方做了沒有，做得好不好，又怎么能有效地“督促”呢？
人們通常所說的“監(jiān)督”其實是可以分為兩種情況的，一種是既“監(jiān)”又“督”，一種是只“監(jiān)”不“督”。一些監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督人員只監(jiān)視、檢查看有沒有違反規(guī)定，而并不督促被監(jiān)督對象去做什么。這一方面是因為，有些事究竟該不該做、怎么做、應(yīng)該何時做，這些都很難說得清，你去督促的話弄不好會有“干涉內(nèi)政”、影響工作之嫌疑。另一方面，有些監(jiān)督的“監(jiān)”和“督”是由不同的人或機(jī)構(gòu)來實行的，負(fù)責(zé)“監(jiān)”的人或機(jī)構(gòu)并沒有被授予“督”的職權(quán)。尤其在一個高度發(fā)達(dá)的社會，對于那些在關(guān)鍵職位上任職的人，往往是不進(jìn)行督促的，這也有兩種情況：一種是，由于這個職位對人的業(yè)務(wù)水平要求很高，如果該做的他沒有做或沒有做好，說明他不稱職，沒有這個能力，再怎么督促也沒有多大用，不如換掉他；另一種是，由于這個職位對人的職業(yè)道德要求很高，即使表面上他的工作干得很好，很有成績，但他做了一些越軌的事，那么也只能揮刀斬馬謖，畢竟不是沒有他就不行，一個發(fā)達(dá)的社會既是人才濟(jì)濟(jì)的，也是足夠民主的，善于發(fā)揮組織集體作用的，個人的作用并不是那么不可替代。即使換一個能力可能比他稍差一點的，只要道德水平比他好，總的效果也會要好得多。
只“監(jiān)”不“督”這種監(jiān)督的對象不是從事簡單的體力勞動，或工作內(nèi)容不是那么明確、具體。只“監(jiān)”不“督”按說就不應(yīng)該稱之為“監(jiān)督”，但事實上人們并沒有如此嚴(yán)格地區(qū)別，仍然也稱之為“監(jiān)督”。 況且，有些只“監(jiān)”不“督”的行為可能多多少少隱含著“督”的作用。至少，殺一儆百也是一種督促。
從技術(shù)角度來說，在實行上，通常是“督”比“監(jiān)”要簡單得多。了解真相是一件比較難的事，正因為這樣，才會有不少人會做越軌的事。一旦了解了真相，督促就較為容易，只需下達(dá)簡單的指令或作出處理。
因此，“監(jiān)督”的關(guān)鍵是“監(jiān)”。本文重點討論、研究的主要是針對“監(jiān)”，本文有些地方使用的“監(jiān)督”一詞其實是僅指“監(jiān)視”、“檢查”。
原始的監(jiān)督應(yīng)該是從人類社會產(chǎn)生階級以來就有了。有了階級，就必然有統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者、占有者和被占有者或雇傭者和被雇傭者。一方或出于自愿（自愿不一定是情愿，他可能是不得已而這樣的）或由于被迫而按另一方的要求做事（或稱之為提供服務(wù)）。作為接受服務(wù)的一方，對于做事的一方總是會有不信任的心理，這一方面是因為他們認(rèn)為，人絕大多數(shù)都是自私的，總會有偷懶或者為自己謀取私利、甚至損害他（接受服務(wù)方）的利益的行為。另一方面，被服務(wù)方擔(dān)心做事人所做的事沒有達(dá)到他們的標(biāo)準(zhǔn)。于是，就有了對做事人的監(jiān)督。
早期的監(jiān)督是簡單監(jiān)督。簡單監(jiān)督有兩層含義，一層含義是指其監(jiān)督對象是從事簡單勞動者，另一層含義是指其監(jiān)督方法、手段的簡單，例如旁站、巡查。一般來說，對從事簡單勞動者的監(jiān)督，所采用的監(jiān)督方法、手段也往往是簡單的，而且是既“監(jiān)”又“督”。 簡單的監(jiān)督基本上是顯形監(jiān)督，總是有一種對被監(jiān)督對象不信任、置之被動的感覺，令人不自在，會使人產(chǎn)生一種抵觸情緒，對工作積極性有一定的打擊，對工作有一定阻礙，況且實施監(jiān)督的具體的人也很難保證能盡職盡責(zé)，尤其是在受到被監(jiān)督者的利誘的情況下。與被監(jiān)督者太近就會發(fā)生行賄受賄這樣的事情。
而先進(jìn)的監(jiān)督方法、手段是隱形監(jiān)督或半隱形監(jiān)督，表面上看似乎沒有監(jiān)督，因而對被監(jiān)督者沒有心理壓力和行為阻礙。同時，由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者有一定的距離或隔閡，監(jiān)督者對被監(jiān)督者不甚了解，不敢冒然行賄，或者不知道向誰行賄。此外，象公開監(jiān)督的方式，人人都是監(jiān)督者，不可能個個都去賄賂，而且由于監(jiān)督者眾多，發(fā)現(xiàn)問題的幾率很大，這個發(fā)現(xiàn)不了，那個可能就發(fā)現(xiàn)了，于是被監(jiān)督者就不得不循規(guī)蹈矩地做。
隨著社會的發(fā)展，人們的工作內(nèi)容越來越復(fù)雜，工作方法越來越多樣化，對工作效率的要求越來越高，僅僅靠簡單的監(jiān)督，往往既起不到有效的作用，又浪費(fèi)人力、工作效率低，甚至?xí)䦟Ρ槐O(jiān)督者的正常工作造成不利影響，適應(yīng)不了社會發(fā)展的需要。要提高監(jiān)督的效能，就必須采取先進(jìn)的監(jiān)督方法、手段，并且是多種方法、手段并用。當(dāng)然，旁站式的簡單監(jiān)督在某些情況下也還是必不可少的。而且，旁站監(jiān)督只是形式、手段上簡單，但并不等于監(jiān)督的內(nèi)容簡單，也并不一定是隨便什么人都可以干得了，那些專業(yè)強(qiáng)性的工作，外行人即使站在旁邊看也看不出門道。
監(jiān)督雖然是隨著階級社會的產(chǎn)生而誕生的，但從此以后就永遠(yuǎn)都不會也不應(yīng)該消失、廢棄。不論今后是否有階級（即使沒有階級，階層也還是會長期存在的，即使階層的差別不大，個人利益也總是會有的，因為很多東西是不可能人均一份的），人類只要以社會的方式生存，就必然有社會分工、有社會契約，就必然需要監(jiān)督。
有人可能會認(rèn)為，到了共產(chǎn)主義社會或者其他什么高級社會，人們的思想覺悟都很高了，就不需要監(jiān)督了。這是一種盲目樂觀的態(tài)度，是不利于社會的發(fā)展和穩(wěn)定的（即使是共產(chǎn)主義社會或其他什么高級社會也還是要繼續(xù)發(fā)展的，社會發(fā)展是沒有止境的）。人的思想覺悟是不可能百分之百地判定準(zhǔn)確的，即使是在一個高度文明的社會，也只能說人們的思想覺悟總體上達(dá)到了一個很高的水平，但具體到某一個人，是很難完全準(zhǔn)確地判定其思想覺悟程度的，誰能保證某一個具體的人就一定不會違反社會契約、侵害社會或他人的利益？何況，人類是不斷地更新?lián)Q代的，對下一代的培養(yǎng)教育，即使是采用最科學(xué)、合理的教育方法，也難以保證對每一個人的培養(yǎng)教育都能夠象機(jī)器生產(chǎn)的產(chǎn)品那樣全部都相差甚微。只要有一個不遵守法規(guī)的人，就可能對社會造成很大的破壞，尤其是在一個沒有監(jiān)督方法、手段沒有監(jiān)督意識的社會里。所以，監(jiān)督是永遠(yuǎn)需要的。
因此，社會文明的發(fā)展進(jìn)步，并不僅僅是在于人們的思想境界、道德水平的提高，更主要的是反映在監(jiān)督方法、手段的進(jìn)步上面。先進(jìn)的監(jiān)督方法、手段，不僅能夠提高監(jiān)督的效能，更能促進(jìn)人們的思想意識的提高并使之保持穩(wěn)定。
當(dāng)人類社會的監(jiān)督方法、手段足夠先進(jìn)、監(jiān)督體制很健全的時候，那些有可能違法犯罪的人都明白到違法犯罪的事不可能做成功或者做了后肯定會被馬上發(fā)現(xiàn)并受到嚴(yán)厲制裁，那么他就不會去做，就不得不循規(guī)蹈矩。這樣，就形成了一種“人們的思想境界和道德水平很高”的表象。我們之所以稱之為表象，乃是不排除有些人會有違法犯罪的想法，只不過沒有做、不敢做而已。盡管那只是表象，但其實它是較為穩(wěn)固的，因為它是靠監(jiān)督體制、方法、手段來保證的。只要這種監(jiān)督體制、方法、手段一直都在發(fā)揮作用，一直都令他感覺到“不可能做成、做了肯定會被馬上發(fā)現(xiàn)并受到嚴(yán)厲制裁”， 他就不得不繼續(xù)維持著這種高尚的表象。（如果越軌的事能夠做得到，做了后不一定會被發(fā)現(xiàn)甚至很難發(fā)現(xiàn)或者難以及時發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)了也不會受到嚴(yán)厲制裁，那么那些表面高尚的人也可能背地里干著不可見人的勾當(dāng)。）這種不得已而維持的表象，久而久之就會導(dǎo)致人們形成一種習(xí)慣、自覺。同時，由于人格上的需要，人們?yōu)榱吮砻髯约翰⒎潜粍拥剡@樣做，必然會為自己尋找一種合理的解釋，即尋求一種理論上的說法來表明自己是自覺這么做的，而不是象一個聽話的動物那樣，或者象一個奴隸那樣完全是被迫才那樣做。（他們與奴隸的本質(zhì)上的區(qū)別就是：他們具有人格上的尊嚴(yán)和更多的行為上的自由。選擇這份工作是他們自愿的，如果他們不接受這些‘苛刻的’條件，他們可以不干這份工作，干其他事也可以維持一個不算差的生活，而干這份工作則可以相對好一些。）盡管這實際上是一種被動而形成的理論，但畢竟你不能說一個具體的人他就是不得已而持這種理論，他可以說我原本就是這樣的觀念，從而保持了個人的人格尊嚴(yán)。而且，這種理論在事實的映襯下，會更深地影響著下一代。這正如下圍棋一樣，很多下法都是不正確的，但當(dāng)沒有對策對付某種下法的時候，它就能夠贏，于是很多人都會走這樣的下法。當(dāng)有對策對付這種下法的時候，人們就不再走這樣的下法。當(dāng)所有錯誤的下法都有辦法對付的時候，人們就只有選擇那些穩(wěn)妥的下法，那些穩(wěn)妥的下法就成為一種定式，并且這種定式被上升到理論。
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