[ 薛剛凌 ]——(2001-1-28) / 已閱4567次
機(jī)構(gòu)改革需要法律規(guī)制
薛剛凌
政府機(jī)構(gòu)改革，并不是一件新鮮的事情。新中國(guó)建立以來，大的機(jī)構(gòu)改革就有7次，分別在1953－1954，1957－1958，1961－1963，1970－1971，1982－1983，1988，1993－1994年進(jìn)行。如果加上1998年開始、尚未結(jié)束的這一次改革，則有8次。撇開正在進(jìn)行中的這一次，前7次改革都沒能擺脫“精簡(jiǎn)－膨脹－再精簡(jiǎn)－再膨脹”的怪圈。由于機(jī)構(gòu)重疊龐大，人浮于事現(xiàn)象嚴(yán)重，加之政企不分和職能交叉，導(dǎo)致了第8次大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革。目前，中央一級(jí)的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)完成，國(guó)務(wù)院人員編制總數(shù)減少47．5％，省一級(jí)的改革尚在進(jìn)行，省以下各級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革還有待于開始。
應(yīng)當(dāng)說，機(jī)構(gòu)改革是任何一個(gè)國(guó)家都無法回避的重大課題。一方面，現(xiàn)代社會(huì)隨著科技經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人對(duì)國(guó)家的依賴加深，政府職能日益擴(kuò)展，政府的規(guī)模也日趨龐大；另一方面，由于管理資源的有限性，也由于政府規(guī)模膨脹帶來的管理效率低下、官僚作風(fēng)嚴(yán)重，因而，政府不得不采用機(jī)構(gòu)改革的方式來確保政府規(guī)模的合理、行政機(jī)關(guān)設(shè)置的科學(xué)和公務(wù)員的活力。
機(jī)構(gòu)改革多涉及政府職能的重組、行政權(quán)力的再分配、政府規(guī)模以及公務(wù)員隊(duì)伍的調(diào)整。從表面上看，機(jī)構(gòu)改革似乎僅僅是行政機(jī)關(guān)的事情，因?yàn)楦母锏慕Y(jié)果往往表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)的變化和人員的減少，但實(shí)質(zhì)上，機(jī)構(gòu)改革卻與廣大公民的利益直接相關(guān)。機(jī)構(gòu)改革涉及對(duì)行政權(quán)的重新界定，而行政權(quán)的大小則直接影響到公民的自由。行政權(quán)越大，意味著公民的自由度就越小。另外，機(jī)構(gòu)改革的核心內(nèi)容之一是控制政府規(guī)模，而政府規(guī)模決定著公民負(fù)擔(dān)的多少。政府的一切運(yùn)作都是由納稅人支付的稅款來支撐的，政府的規(guī)模越大，意味著公民的負(fù)擔(dān)越重。當(dāng)然，改革本身也是需要成本的。每一次機(jī)構(gòu)改革，都面臨著機(jī)構(gòu)人員的調(diào)整，國(guó)家需要安置分流人員，需要時(shí)間、精力和財(cái)力。
由于機(jī)構(gòu)改革關(guān)系到全民的利益，因而需要建立在民主、理性、公正的基礎(chǔ)上。公民作為普通的納稅人，有權(quán)了解和參與機(jī)構(gòu)改革；機(jī)構(gòu)改革的設(shè)計(jì)者應(yīng)當(dāng)?shù)匚怀�，�?dú)立于各種利益之上；改革方案需要廣泛調(diào)查研究以及科學(xué)論證。為保障公民的參與、改
革過程的理性以及改革方案的合理公正，需要法律的規(guī)制。這是因?yàn)椋菏紫�，法律�?guī)制可以保障公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。公民通過什么樣的機(jī)制和程序來參與機(jī)構(gòu)改革，需要在法律上予以明確。如規(guī)定公民參與對(duì)機(jī)構(gòu)改革方案的討論，機(jī)構(gòu)改革的研究機(jī)構(gòu)應(yīng)有社會(huì)各界的代表等。沒有法律對(duì)參與權(quán)的規(guī)定與保障，公民的參與就只是一句空話。其次，法律規(guī)制可以保障改革過程的理性。改革方案由誰(shuí)來設(shè)計(jì)論證，由誰(shuí)作最終的決定，改革方案又由誰(shuí)來負(fù)責(zé)推行，都需要法律的規(guī)定。除了合理分配機(jī)構(gòu)改革的各種權(quán)力外，還可以對(duì)機(jī)構(gòu)改革的程序進(jìn)行全面規(guī)范，以保障機(jī)構(gòu)改革權(quán)的合理行使。改革過程的理性在很大程度上能夠確保改革方案的合理公正。再次，法律規(guī)制可以保障機(jī)構(gòu)改革的有效推進(jìn)和改革的最后成果。由于法律具有普遍約束力和強(qiáng)制力，所以改革方案一旦為立法所肯定，任何人都受其約束，違法將會(huì)受到法律制裁�？梢姡ㄟ^法律規(guī)制可以減少改革的阻力，也可以防止改革成果的流失。
目前，西方國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革大多在法律的規(guī)制下進(jìn)行。機(jī)構(gòu)改革的過程大致分為三步：第一，通過立法成立一個(gè)改革研究委員會(huì)。該委員會(huì)為非官方組織，吸收社會(huì)各界人士參加，由其負(fù)責(zé)對(duì)機(jī)構(gòu)改革的所有問題進(jìn)行全面調(diào)查研究，并在充分論證的基礎(chǔ)上提出機(jī)構(gòu)改革的建議報(bào)告。第二，由立法機(jī)關(guān)制定有關(guān)機(jī)構(gòu)改革方面的法律。對(duì)機(jī)構(gòu)改革研究委員會(huì)提出的改革建議，一般要在政府和社會(huì)進(jìn)行廣泛討論，立法機(jī)關(guān)可以采納其合理部分制定法律，決定改革。第三，有關(guān)改革的法律制定后，由政府具體推行。在推行過程中力求穩(wěn)妥，往往分階段、分步驟進(jìn)行。美國(guó)新政后的政府重組，日本二戰(zhàn)后的幾次政府改革都是遵循這一改革模式，并取得了較好成果。
不能說上述改革模式完美無缺，但有一點(diǎn)則是值得肯定的，那就是它的民主與法治精神。在我國(guó)，機(jī)構(gòu)改革往往由政府自行設(shè)計(jì)，并依靠運(yùn)動(dòng)式的行政手段推行。改革的設(shè)計(jì)者也是改革的推行者。雖然政府的部分改革方案需要權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，但權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)構(gòu)改革的介入十分有限。這種模式的機(jī)構(gòu)改革能立竿見影，迅速便捷，但也存在許多內(nèi)在缺陷。由于缺乏社會(huì)各界的廣泛參與，所以改革阻力大，改革方案有時(shí)難以得到社會(huì)的認(rèn)同和支持。改革也存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。改革者主觀隨意性大，自由裁量權(quán)過寬，改革方案往往缺乏嚴(yán)格細(xì)致的論證。機(jī)構(gòu)改革能否成功在很大程度上取決于改革者的魅力和智慧。另外，機(jī)構(gòu)改革的成果也難以鞏固。每屆政府在改革之初都決心很大，也取得了一些成果，但這些成果沒有及時(shí)通過立法固定下來，改革風(fēng)一過，又復(fù)歸以往，機(jī)構(gòu)人員又迅速增長(zhǎng)。
由是觀之，如果我們?cè)诿恳淮未蟮臋C(jī)構(gòu)改革前，能得到社會(huì)各界和民眾的參與，能做一番全面的調(diào)查研究和深入的科學(xué)論證，如果我們的改革設(shè)計(jì)者能處于中立的地位，超脫于各種利益之上，如果我們的改革能有法律的支持和保障，情況也許會(huì)變得不大一樣。無疑，我們?nèi)匀恍枰獧C(jī)構(gòu)改革，但也許不必如此頻繁；政府的職能仍然需要根據(jù)社會(huì)的發(fā)展而調(diào)整，但也許不會(huì)有太多的機(jī)構(gòu)重疊和職能交叉；政府的規(guī)模仍然需要控制，但不必經(jīng)常大規(guī)模地裁員，也不會(huì)因?yàn)椴脝T而給公務(wù)員個(gè)人以及社會(huì)造成負(fù)擔(dān)。因此，機(jī)構(gòu)改革的法制化的確是使這一改革取得成功的關(guān)鍵。
