[ 畢清輝 ]——(2008-11-17) / 已閱20417次
（二） 環(huán)境公益訴訟是維護(hù)公共利益的重要途徑
環(huán)境公共利益作為社會這一系統(tǒng)所具有的獨(dú)立的利益，區(qū)別于社會成員的個體利益，這種區(qū)別主要體現(xiàn)在利益內(nèi)容的特殊性上。環(huán)境公共利益并非社會個體成員環(huán)境利益的總和，因?yàn)橐环矫妫鐣䝼�體成員環(huán)境利益與環(huán)境公共利益密不可分；另一方面，環(huán)境公共利益與環(huán)境個體利益在內(nèi)容上并不具有同等性和可比性，環(huán)境公益訴訟主張指向的是環(huán)境公共利益而非某個人或某些人的環(huán)境利益，環(huán)境公共利益得到了維護(hù)，從而才能促進(jìn)環(huán)境的總體的和諧。
（三） 環(huán)境公益訴訟是公眾參與維權(quán)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
如上所述，要實(shí)現(xiàn)人與自然和諧構(gòu)建和諧社會就必須加強(qiáng)環(huán)境保護(hù),發(fā)揚(yáng)民主,鼓勵公眾參與。公眾參與是環(huán)境保護(hù)的一條重要途徑,也是發(fā)展社會主義民主法制的切入點(diǎn)。公眾參與環(huán)境保護(hù)是憲法賦予的權(quán)利。公眾參與應(yīng)該是全方位的參與,包括對環(huán)境立法、環(huán)境行政決策和環(huán)境執(zhí)法的參與[7]。實(shí)現(xiàn)公眾參與必須實(shí)行環(huán)境信息公開化,推行環(huán)境決策民主化,建立環(huán)境公益訴訟制度。
此外，公眾參與環(huán)境公益訴訟能有效的培養(yǎng)公民的環(huán)境法律意識和法治觀念，促進(jìn)依法治國。早在1978 年，中國就開始重視環(huán)境保護(hù)。當(dāng)時鄧小平同志首先提出中國應(yīng)當(dāng)制定環(huán)境保護(hù)法，此后環(huán)境保護(hù)日益受到重視，并得到了發(fā)展。至2003 年，中央提出“以人為本，全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，”提出城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會、人與自然和諧、國內(nèi)發(fā)展和對外開放5個統(tǒng)籌發(fā)展，環(huán)保越來越占有重要的戰(zhàn)略地位。但在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中，環(huán)境保護(hù)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況時有發(fā)生，而公眾參與的民主法制機(jī)制不足是我國環(huán)境保護(hù)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的重要原因。中央早在1978 年就明確規(guī)定：對于那些嚴(yán)重污染環(huán)境，長期不改的，要停產(chǎn)治理，并追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)處罰，嚴(yán)重的給予法律制裁。但二十多年來，有多少官員因污染環(huán)境而受到法律制裁了呢？所以讓公眾通過法律手段解決環(huán)境糾紛是讓公眾參與環(huán)保，監(jiān)督環(huán)保的最佳形式。當(dāng)公眾受到環(huán)境危害之后，可以通過訴訟的途徑即提起環(huán)境公益訴訟的形式解決環(huán)境糾紛，維護(hù)其環(huán)境權(quán)利，這是環(huán)保公眾參與原則的最具體的體現(xiàn)。
環(huán)境保護(hù)是公共事務(wù)中的重要組成部分。環(huán)保事業(yè)的最終推動力量來自于公眾，沒有公眾參與，公益性很強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)就成了“無源之水，無本之木”。環(huán)境保護(hù)“公眾參與”的程度，是衡量一個國家人與自然和諧程度的重要參數(shù)。只有讓公眾積極參加環(huán)境建設(shè)，努力凈化、綠化、美化環(huán)境，參與環(huán)境文化建設(shè)，普及環(huán)境科學(xué)知識，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的教育和宣傳力度，才能不斷提高公眾的環(huán)保意識，提高社會的環(huán)境道德水平，形成有利于環(huán)境保護(hù)的良好社會風(fēng)氣。環(huán)境公益訴訟制度能不斷擴(kuò)大“公眾參與”的范圍，不斷提高“公眾參與”的水平，讓一切有社會責(zé)任感的廣大公眾參與到我們的環(huán)境保護(hù)中來，從而為我們的和諧社會建設(shè)增添肥沃的民眾土壤。
（四） 環(huán)境公益訴訟是構(gòu)建和諧社會的積極保障
生態(tài)和環(huán)境是關(guān)乎每個人切身利益的社會敏感問題。保護(hù)生態(tài)和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧,需要綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段,其中建立健全環(huán)境公益訴訟制度,是不可忽視的重要手段之一。而建立環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)為公民的環(huán)境權(quán)。公民的環(huán)境權(quán)是社會發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物。“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)”。[8]隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人類的生存利益和生產(chǎn)利益在對環(huán)境的需求上構(gòu)成矛盾。為此，社會就有必要對人類的利益做出制度性安排，賦予主體一定的權(quán)利，平衡與制約各微觀主體之間因利用稀缺性資源而發(fā)生的關(guān)系，此權(quán)利即為公民的“環(huán)境權(quán)”。公民的環(huán)境權(quán)是公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，是人們利益和需要的自發(fā)反映，它作為基本人權(quán)已為《人權(quán)宣言》所確立，作為私權(quán)，它應(yīng)該是可訴的和可強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。而要實(shí)現(xiàn)這可訴性與可強(qiáng)制執(zhí)行性就要建立環(huán)境公益訴訟制度與之相適應(yīng)，使得公民的環(huán)境權(quán)能通過訴訟的方式，更好的請求審判權(quán)的支持而實(shí)現(xiàn)。從而達(dá)到“主持社會正義與公平，保護(hù)國家和社會公共利益”這一最終目的。[9]只有公民的環(huán)境權(quán)得到有效的保護(hù)，人和自然才能和諧相處。我國《憲法》明確規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害。《環(huán)境保護(hù)法》也明確規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。”但是,這些原則性的規(guī)定,一直沒有在民事訴訟和行政訴訟法等程序法中得到體現(xiàn),制約了以法律手段解決環(huán)境和生態(tài)問題的效果。參照國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),按照構(gòu)建和諧社會的要求,應(yīng)在我國盡快建立和完備的環(huán)境公益訴訟制度。
四、 環(huán)境公益訴訟制度在我國的具體構(gòu)建
當(dāng)今環(huán)境問題公益化的趨勢日益明顯，而按照傳統(tǒng)訴訟制度不能有力地保護(hù)這種公益，其結(jié)果必然淡化人們維護(hù)公共利益的熱情，同時也將影響公眾參與環(huán)境事務(wù)的積極性。為防止這些弊端的發(fā)生我們就應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，充分了解現(xiàn)實(shí)司法資源對環(huán)境公益訴訟制度支撐的可行性，并遵循以下三個指導(dǎo)原則，即：有利于保障公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的原則；有利于調(diào)動公眾的廣泛參與，促進(jìn)政治民主化進(jìn)程原則；有利于訴訟法律制度的完善和環(huán)境立法目的的實(shí)現(xiàn)原則進(jìn)行構(gòu)建，建立一個有中國特色，有利于社會和諧的環(huán)境公益訴訟制度。在環(huán)境公益訴訟制度的具體建構(gòu)上,可以采用適度放寬原告起訴資格，逐漸擴(kuò)大訴訟范圍，合理配置舉證責(zé)任，盡量降低訴訟費(fèi)用等原則推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的歷程。
（一） 原告資格上應(yīng)該適度放寬
在民事訴訟中，我國民事訴訟法強(qiáng)調(diào)的是，起訴資格必須“與本案有直接的利害關(guān)系”。也就是說，依照民事訴訟法提起的環(huán)境民事訴訟必須是那些人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。由于環(huán)境侵害具有間接性，其侵害往往通過環(huán)境這個載體作用于受害人。再者環(huán)境侵害具有潛在性、廣泛性，環(huán)境公益的損害不一定與個人有直接的利害關(guān)系�；诖�，我們可以借鑒美國的做法，在《環(huán)境保護(hù)法》和各個單項(xiàng)環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專門條款，規(guī)定因環(huán)境污染直接或者間接受到侵害的民事主體，均可提起環(huán)境侵權(quán)訴訟，檢察機(jī)關(guān)或者民眾都可提起環(huán)境公益訴訟。
在行政訴訟中，有資格提起行政訴訟的人，應(yīng)當(dāng)是行政相對人或者是認(rèn)為被訴具體行政行為侵害其相鄰權(quán)者。而現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)境行政相對人的權(quán)益不一定遭到破壞，往往是環(huán)境公益遭到破壞。另外，抽象行政行為往往同公共利益的關(guān)聯(lián)更為緊密，對環(huán)境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環(huán)境公益的維護(hù)�；诖�，應(yīng)把具體行政行為和抽象行政行為以及環(huán)境機(jī)關(guān)的不作為都列入可訴之列。具體立法方式可以與環(huán)境民事公益訴訟一樣，在《環(huán)境保護(hù)法》和各個單項(xiàng)環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專門條款。與此相適應(yīng)，《中華人民共和國行政訴訟法》第2條和第11條關(guān)于行政訴訟案件受理范圍的規(guī)定也應(yīng)作相應(yīng)的修改。這樣，只要行政行為損害了環(huán)境公益，或行政機(jī)關(guān)有保護(hù)環(huán)境公益的職責(zé)卻不作為，民眾和檢察院就可提起環(huán)境行政公益訴訟來維護(hù)環(huán)境公益。
（二） 逐漸擴(kuò)大訴訟范圍
環(huán)境公益訴訟可根據(jù)被訴對象的不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類。其中，環(huán)境民事公益訴訟范圍應(yīng)主要限于行政機(jī)關(guān)根據(jù)“依法行政”原則不能直接干預(yù)的、損害環(huán)境公共利益的民事主體的行為；環(huán)境行政公益訴訟的范圍應(yīng)在現(xiàn)有行政訴訟的受案范圍上，適當(dāng)予以擴(kuò)展。行政機(jī)關(guān)不當(dāng)作為、當(dāng)作為而不作為等使環(huán)境公共利益受到損害，均應(yīng)納擴(kuò)環(huán)境行政公益訴訟的受理范圍。 [10]
（三） 合理配置舉證責(zé)任
傳統(tǒng)民事訴訟法的舉證責(zé)任分配原則是“誰主張，誰舉證”，因而大多數(shù)情形下舉證責(zé)任由原告承擔(dān)。但在環(huán)境訴訟中，環(huán)境損害的認(rèn)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業(yè)知識與技能，讓他們承擔(dān)這樣的舉證責(zé)任是極為困難的，“讓較少有條件獲取信息的當(dāng)事人提供信息，既不經(jīng)濟(jì)，又不公平”，[11]因此，為了實(shí)現(xiàn)原、被告雙方力量均衡，許多國家在環(huán)境侵害案件中實(shí)行無過錯責(zé)任和舉證責(zé)任倒置的原則，規(guī)定主要證據(jù)由被告提供。我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任倒置的原則必須得到立法肯定, 環(huán)境民事公益訴訟的原告只需提出加害人有污染行為的初步證據(jù)，即可以支持其請求；至于污染事實(shí)是否確實(shí)存在，污染行為與損害結(jié)果之間是否有因果關(guān)系等舉證責(zé)任則倒置給被告承擔(dān)。
在環(huán)境行政公益訴訟中，對被訴的行政行為當(dāng)然應(yīng)由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，這與普通的行政訴訟并無差異。同時，由于行政法規(guī)、規(guī)章及相應(yīng)的規(guī)范性文件數(shù)量之多、內(nèi)容之繁雜，考慮到雙方利益之均衡和依法行政之要求，也應(yīng)由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)提供法律法規(guī)及規(guī)范性文件的責(zé)任。對被訴行政行為以外的其它有關(guān)程序上的事實(shí)或有關(guān)民事上的事實(shí)等，仍需遵循環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任分配之要求，實(shí)行舉證責(zé)任的倒置。此外還需注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領(lǐng)域內(nèi)，可以在相關(guān)的實(shí)體法中對實(shí)體意義上的說服責(zé)任之分配分別加以規(guī)定，使舉證責(zé)任在不同的領(lǐng)域中得到不同特點(diǎn)的配置。
（四） 盡量降低訴訟費(fèi)用
就環(huán)境訴訟的費(fèi)用而言，其數(shù)目相當(dāng)大，再加上因果關(guān)系的證明，涉及科技知識的運(yùn)用，要耗費(fèi)公民個人大量的時間、金錢與精力, 為一般民眾所不愿�！碍h(huán)境公益訴訟中的原告主要出于對正義的追求、對完善和諧社會生活的需要,維護(hù)社會正常秩序或保護(hù)國家利益不受侵犯。這種“ 公益心”理應(yīng)受到獎勵。這和國外的告發(fā)人訴訟制度也是一致的,如美國《 反欺騙政府法》規(guī)定敗訴的被告將被處以一定數(shù)額的罰金, 原告有權(quán)從被告的罰金中提取15%—30% 的金額作為獎勵, 這一規(guī)定對我國也不無借鑒意義�！� [12]再者來說，民眾提起環(huán)境公益訴訟是為了維護(hù)環(huán)境公益，受益人也不限于本人，往往是不特定的多數(shù)人或整個社會。如由原告獨(dú)自承擔(dān)訴訟費(fèi)用就不公平，也會挫傷民眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性。因此我們應(yīng)修改《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第26條關(guān)于原告不預(yù)交案件受理費(fèi)的規(guī)定，把民眾的環(huán)境公益訴訟列入不預(yù)交案件受理費(fèi)的范圍。從而保證民眾不致因負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用顯有困難而放棄對環(huán)境公益的保護(hù)。另外，美國的《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規(guī)定，法院如認(rèn)為合適，可將訴訟費(fèi)用（包括合理數(shù)額的律師費(fèi)和專家作證費(fèi)）判給訴訟的任何一方。按照這一規(guī)定，依慣例由原告承擔(dān)的律師費(fèi)和專家作證費(fèi)等訴訟費(fèi)用可能由被告分擔(dān)合理費(fèi)用，[13]此規(guī)定也值得我們借鑒。我們可以在《環(huán)境保護(hù)法》和各個單項(xiàng)環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專門條款規(guī)定環(huán)境公益訴訟的同時，對環(huán)境公益訴訟費(fèi)用承擔(dān)作相應(yīng)的規(guī)定。檢察院在提起環(huán)境公益訴訟時，如其要承擔(dān)必要的訴訟費(fèi)用，可由國庫支付。這一方式有利于保護(hù)公眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性。但是為了避免環(huán)境公益訴訟的濫訴, 保證公益訴, 必須建立相應(yīng)的制度來防止訴權(quán)的健康有序發(fā)展濫用, 對于敗訴的原告, 可令其承擔(dān)適當(dāng)?shù)脑V訟費(fèi)用。[14]
綜合上述，人類面臨嚴(yán)重的環(huán)境污染和資源破壞, 人類的生存與發(fā)展受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn), 相對應(yīng)的傳統(tǒng)環(huán)境法在解決糾紛時捉襟見肘，建立環(huán)境公益訴訟制度具有重要現(xiàn)實(shí)意義。一方面它能解決行政權(quán)利保護(hù)環(huán)境公益的不足，緩解環(huán)境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護(hù)環(huán)境，維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益；另一方面，它能使我們對于環(huán)境的保護(hù)做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，達(dá)到預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境污染和生態(tài)惡化的目的；此外，通過環(huán)境公益訴訟，能提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性與切實(shí)可行性，從而切實(shí)保護(hù)國家利益與社會公共利益，實(shí)現(xiàn)代際間的公平與人類的可持續(xù)發(fā)展�？傊鶕�(jù)我國國情，從我國的實(shí)際出發(fā)，建立一套完善和優(yōu)良的環(huán)境公益訴訟的法律體系，切實(shí)保護(hù)我們賴以生存的環(huán)境、維護(hù)我們的國家利益和社會公共利益，實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然的和諧相處和社會的可持續(xù)發(fā)展提供重要的法律保障。
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