[ 呂國華 ]——(2009-5-21) / 已閱36579次
缺陷五：在拆遷人委托評估公司評估時不依法考慮土地因素而只是對被拆遷房屋進行評估的情況下，如果土地使用權人和出讓人在出讓合同中對有關收回出讓的國有土地使用權如何補償進行了約定，土地使用權人應該向誰要求土地使用權的補償？出讓人，亦或拆遷人？現有的法律制度沒有給出明確的答案，導致土地使用權人無所適從。
缺陷六：在出讓人和拆遷人都不支付土地使用權補償的情況下，土地使用權人的權利如何救濟？土地使用權人起訴拆遷人，如果拆遷人以收回出讓的國有土地使用權屬于土地出讓合同終止的一種情形，有關土地使用權補償應當按照出讓合同的約定處理，自己不屬于出讓合同的主體，不應當為政府部門的收回行為承擔補償義務進行抗辯，土地使用權人怎么辦？土地使用權人起訴出讓人，如果出讓人以被拆遷房屋補償應當包含土地使用權補償，拆遷人委托評估單位評估不考慮土地因素是評估單位的責任，拆遷人不給予土地使用權補償是拆遷人的責任，與自己無關進行抗辯，土地使用權人又該如何救濟自己的權利？
缺陷七：收回出讓的國有土地使用權是一種由市、縣人民政府土地行政主管部門行使職權的土地管理行為。如果土地使用權人和拆遷人或者出讓人就土地使用權的補償無法達成一致意見，土地使用權人拒絕交出土地（事實上也意味著拒絕交出房屋），在這種情況下，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門是否有權作出行政裁決？有無法律依據？顯然，對于收回出讓的國有土地使用權補償分歧，屬于行政機關和公民、法人或者其它組織之間的分歧，如果該爭議不屬于民事爭議（注意：法律至今沒有對這一爭議的性質作出回答），我們認為作為另外一個行政機關的房屋拆遷管理部門就無權對此作出行政裁決。行政裁決只適用于民事爭議。在我國法律沒有就國有土地使用權出讓合同的性質以及提前收回出讓國有土地使用權性質進行明確規(guī)范的情況下（國土資源部《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》認為：“在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門依照法律程序提前收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處理決定。”），房屋拆遷管理部門作出裁決也沒有法律依據。
缺陷八：法律規(guī)范過于籠統，缺乏可操作性。以物權法為例，該法規(guī)定在依法對地上不動產進行補償的同時退還相應的出讓金。如何理解這里的依法補償？依法補償是否包括對土地使用權的補償？僅僅通過物權法是難以澄清這些疑惑的，為了更準確地理解這些問題，甚至還必須結合建設部的規(guī)章和國務院法制辦的批復解釋等等。由于建設部的規(guī)章和國務院法制辦的批復解釋嚴格來說并不具有法律效力。因此，地方政府部門的工作人員和法官往往在理解物權法上將部門規(guī)章或者國務院法制辦的批復解釋拋在一邊。對物權法的錯誤理解造成了一種危險的傾向：只對地上不動產進行補償，對土地使用權不予補償或者雖然補償，但是限于退還相應出讓金。這種危險的傾向勢必嚴重破壞我國脆弱的土地市場秩序。如果在確定土地使用權補償時，不考慮土地開發(fā)的實際情況，“土地開發(fā)好壞一個樣”“土地開發(fā)與不開發(fā)一個樣”，在提前收回時都以“退還相應的出讓金”了事，“獎惰罰勤”，誰還愿意在土地上進行投資？其結果勢必影響我國土地經濟的長遠發(fā)展。尤其是在我國目前缺乏“公共利益”認定程序規(guī)范的情況下，以退還剩余年限的出讓金作為收回出讓國有土地使用權的對價，勢必進一步打擊面臨隨時被低成本收回土地風險的土地投資者的信心，進一步助長地方政府的違法“圈地運動”，進一步膨脹“土地財政”，不利于我國經濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。
我國有關提前收回出讓的國有土地使用權補償法律制度存在著嚴重的缺陷。如何構建良善的土地使用權補償制度，穩(wěn)定我國土地市場秩序，實現土地市場的科學發(fā)展，筆者認為，從法律層面上，我們應當在以下幾個方面作出努力。
首先，統一收回出讓國有土地使用權補償義務主體。由市、縣人民政府土地行政主管部門作為簽訂國有土地使用權出讓合同的法定主體。將提前收回出讓國有土地使用權作為出讓合同終止的一種法定情形。根據相關法律規(guī)定和合同約定，以提前收回出讓國有土地使用權形式終止出讓合同的，由出讓人向土地使用權人統一支付土地使用權補償。
其次，制定嚴格的收回出讓國有土地使用權補償程序。提前收回出讓的國有土地使用權，無論是否涉及地上物拆遷，一律由出讓人支付土地使用權補償，出讓人是支付土地使用權補償的法定義務主體。涉及地上物拆遷的，由出讓人委托拆遷人就土地使用權進行補償，拆遷人就土地使用權補償所為行為由出讓人承擔法律后果。
再次，實現收回出讓國有土地使用權補償法律規(guī)范的一致。我國法律應當就有關提前收回出讓的國有土地使用權補償作出統一規(guī)定，即為公共利益提前收回出讓的國有土地使用權的，出讓人應當根據土地使用權評估價予以補償，并退還剩余年限的土地出讓金。涉及地上物拆遷的，出讓人應當委托拆遷人根據土地使用權評估價格予以補償，并退還剩余年限的土地出讓金。對土地使用權評估的，由出讓人和土地使用權人共同協商確定評估單位；評估單位原則上由雙方共同委托，協商一致的，也可以由其中的任何一方委托。
最后，完善土地使用權人的補償權利救濟制度。我國法律應當明確規(guī)定提前收回出讓國有土地使用權的，土地使用權人有根據約定申請仲裁或者進行訴訟的權利。法律應當明確規(guī)定國有土地使用權出讓合同是民事合同，為公共利益提前收回出讓的國有土地使用權作為不可抗力，是該民事合同終止的一種法定情形。出讓人或者其委托的拆遷人不履行支付土地使用權補償法定義務的，土地使用權人根據國有土地使用權出讓合同的約定和法律規(guī)定，可以申請仲裁或者訴訟。土地使用權人提起訴訟要求出讓人支付土地使用權補償的，法院應當作為民事案件受理。提前收回出讓國有土地使用權涉及地上物拆遷的，由出讓人委托拆遷人支付土地使用權補償，拆遷人所為行為由出讓人承擔法律后果。拆遷人與土地使用權人因為土地使用權補償分歧不能簽訂補償協議，拆遷人向市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請裁決的，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門不予受理；拆遷人以其它理由申請裁決的，市、縣人民政府房屋拆遷管理部門受理裁決申請后經查實發(fā)現拆遷人與土地使用權人就土地使用權補償有爭議的，應當中止裁決，待土地使用權人和出讓人及其委托的拆遷人就土地使用權補償申請仲裁或者進行訴訟案件結果出來后，根據案件結果決定是否作出裁決，房屋拆遷管理部門的裁決應當以仲裁委員會裁決或者法院裁判的土地使用權補償結果為依據。
【結語】
建立良善的提前收回出讓國有土地使用權補償制度，“任重”卻不能“道遠”。近年來，提前收回出讓土地引發(fā)的矛盾有增多的趨勢，逐漸成為影響社會穩(wěn)定的一大隱患，對建設和諧社會構成了重大威脅。我們必須加大此方面的研究力度，以期盡快改善現有制度規(guī)定中的不合理成分。筆者拋磚引玉，希冀引起學界和實務界對這一問題的關注。
【參考文獻】
1、《北京市收回企業(yè)國有土地使用權補償辦法》；
2、蕪湖市《關于收回國有土地使用權有關補償問題的意見》
3、國土資源部《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》
4、江蘇省國土資源廳《關于收回國有土地使用權有關問題的復函》
5、安徽省國土資源廳《對〈關于對收回國有土地使用權進行補償有關問題的請示〉的函》
6、吳敬璉：《中國增長模式抉擇》，上海遠東出版社2005年版。
7、馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2002年版。
8、國務院法制辦等編：《城市房屋拆遷管理條例釋義》，知識產權出版社2004年版。
【作者簡介】呂國華，山東人，畢業(yè)于北京大學，法律碩士，北京專職律師，主要業(yè)務方向：房地產征收、交易和開發(fā)等房地產法律事務，聯系電話：13811168718，電子郵箱：lvguohualawyer@126.com。
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