前言
作為一名大學(xué)教授，教書育人、科學(xué)研究、服務(wù)社會是自己的三大任務(wù)，我絲毫不敢有所懈怠，始終以此三大任務(wù)為己任。在教書育人方面，盡力培養(yǎng)好自己的每一個學(xué)生；在服務(wù)社會方面，積極參加國家、地方立法和決策活動，并為社會積極提供法律服務(wù)；在科學(xué)研究方面，我的研究除了對行政法、房地產(chǎn)法有所涉獵外，主要集中在環(huán)境資源法領(lǐng)域。對環(huán)境資源法的研究涉及環(huán)境污染防治法、自然資源法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法三個方面，土地法是自然資源法的一個分支學(xué)科。對于環(huán)境資源法的上述三個領(lǐng)域，過去由于在環(huán)保局工作的關(guān)系，對環(huán)境污染防治法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法研究較多，對自然資源法研究較少。自從2003年辭官在高校作教授以后，環(huán)境資源法的上述三個領(lǐng)域便成為我同等關(guān)注的領(lǐng)域。
我對土地法問題的關(guān)注早在1988年就已開始，但真正研究土地法律問題是從2000年開始的。當(dāng)時我一邊在武漢大學(xué)師從蔡守秋教授攻讀環(huán)境資源法博士學(xué)位，一邊在湖北省環(huán)境保護(hù)局工作。根據(jù)環(huán)保局的工作性質(zhì)，博士論文選題選擇環(huán)境污染防治法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行研究，既與工作緊密結(jié)合，也有利于盡快完成學(xué)業(yè)。但我最終還是選擇研究土地問題，從而真正開始了對土地法律問題的研究。當(dāng)時選擇研究土地問題主要是基于如下考慮：一是挑戰(zhàn)自我，拓展自己的研究領(lǐng)域；二是對土地問題也有一定的基礎(chǔ)，本科時學(xué)習(xí)土地管理專業(yè)，本科畢業(yè)后從事了兩年的土地管理教學(xué)工作；三是我的導(dǎo)師蔡守秋教授除了對環(huán)境資源法領(lǐng)域的其他問題有很深的造詣之外，對土地問題也頗有研究。當(dāng)時，我認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，只有合理供應(yīng)城市土地，才能充分發(fā)揮城市的整體功能，實現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境綜合效益的逐步提高。我國許多城市存在土地利用綜合效益不佳的問題，其重要原因之一，就是土地供應(yīng)不合理。改革20多年來，城市土地供應(yīng)制度的改革取得了不可否認(rèn)的成績，逐步通過市場進(jìn)行土地供應(yīng)，但在向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化的過程中仍存在著許多障礙，仍與市場經(jīng)濟(jì)所要求的目標(biāo)之間存在系統(tǒng)性的差距。基于上述認(rèn)識，我選擇了《城市土地市場供應(yīng)法律制度》為研究對象，結(jié)合城市土地市場供應(yīng)的現(xiàn)狀與要求，從城市土地市場供應(yīng)基本法律原則、供應(yīng)主體、供應(yīng)客體、供應(yīng)方式、利益衡平、政府管制等方面系統(tǒng)分析我國目前城市土地市場供應(yīng)存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化城市土地市場供應(yīng)法律制度的對策。在導(dǎo)師的精心指導(dǎo)下，一邊工作一邊寫作，花了兩年的時間提前讀完博士學(xué)位。博士論文于2005年正式出版，成為我研究土地問題的第一本專著，并獲上海市第八屆哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀成果三等獎。
2004年我主持完成了上海市政治文明建設(shè)辦公室課題《上海市奉賢區(qū)規(guī)范農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)研究》。近年來，隨著我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的興起和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的推進(jìn)，被譽為“第三次土地革命”的土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，規(guī)模不斷擴(kuò)大，形式多種多樣，這是對家庭承包責(zé)任制的有益補充和完善，也是我國農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代化的必由之路。在這一形式下，如何引導(dǎo)、規(guī)范土地的合理流轉(zhuǎn)，便成為當(dāng)前擺在我們面前的重大課題。適應(yīng)這一形式的要求，我以上海市奉賢區(qū)農(nóng)用土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況為例進(jìn)行了實證分析。該研究從理論高度認(rèn)真總結(jié)了奉賢區(qū)政府從成立規(guī)范農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)工作指導(dǎo)小組、確立土地流轉(zhuǎn)的基本原則、因地制宜地建立農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的基本形式、建立集體農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)收益合理分配制度、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同等方面所取得的顯著成效，同時指出了存在的一些問題，并在此基礎(chǔ)上提出了完善對策。成果部分內(nèi)容以“上海市奉賢區(qū)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題與對策”為題目公開發(fā)表在《國土資源導(dǎo)報》。
2005年我主持了上海市教委重點項目《城市土地資源利益博弈及其法律調(diào)整》，該項目同時也是2005年度國家社科基金重大項目(A級)的子項目。改革開放以來，我國的土地資源利益分配格局發(fā)生了重大變化，利益主體日趨多元化，分配形式和調(diào)節(jié)手段日漸多樣化，利益分配的矛盾也越來越尖銳，各利益主體間利益關(guān)系失調(diào)，代際間矛盾突出，城市土地的產(chǎn)業(yè)間配置失控，并造成了嚴(yán)重的資源浪費和環(huán)境破壞。土地資源利益分配問題已引起全社會的普遍關(guān)注，已成為我國利益分配的核心問題。基于上述認(rèn)識，本項目在對城市土地配置利益博弈現(xiàn)象、原因分析的基礎(chǔ)上，借助地租地價論、外部性論、產(chǎn)權(quán)理論等理論，提出了實施城市土地配置利益博弈管制的法律原則與對策。重點從中央與地方的利益博弈、土地所有者與使用者的利益博弈、土地使用者之間的利益博弈、土地管理者與使用者的利益博弈、國家與集體之間的利益博弈、城市房屋拆遷的利益博弈、不同效益用地的利益博弈七個方面進(jìn)行了研究。該研究對于解決目前我國土地配置中存在的利益博弈問題(如各利益主體間利益關(guān)系失調(diào)、代際間矛盾突出、城市土地的產(chǎn)業(yè)間配置失控、資源浪費和環(huán)境破壞嚴(yán)重等問題)具有重大理論和應(yīng)用價值。尤其對解決當(dāng)前土地征用、房屋拆遷中利益失衡誘發(fā)的社會穩(wěn)定問題具有現(xiàn)實意義。本書便是該研究成果的全部內(nèi)容。
2006年我又主持了司法部中青年課題《城市土地節(jié)約利用法律制度研究》和上海曙光計劃項目《上海市城市土地節(jié)約利用法律制度實證研究》。目前，由于土地浪費、破壞等利用不當(dāng)行為所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境問題已經(jīng)十分突出，直接威脅到和諧社會、資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會的建設(shè)。而我國現(xiàn)行法律制度尚無法有效解決這些突出問題。目前，我國尚沒有一部統(tǒng)一的有關(guān)節(jié)約土地的法律法規(guī)。關(guān)于節(jié)約土地立法主要散見于一系列有關(guān)土地的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及國家規(guī)劃、國際條約與協(xié)定中。此外，各級地方政府根據(jù)國家有關(guān)法律，結(jié)合本地區(qū)實際情況，也制定并頒布了相應(yīng)的實施辦法、實施細(xì)則以及一些地方性法規(guī)，主要有《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《閑置土地處置辦法》等。綜觀現(xiàn)行城市土地節(jié)約利用法律制度，其立法規(guī)定比較零散、不全面，其在城市土地節(jié)約利用法律制度設(shè)計理念和原則、城市土地節(jié)約利用政府管制、市場調(diào)節(jié)、社會調(diào)整等方面都存在明顯的問題，主要表現(xiàn)如下：土地、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境相協(xié)調(diào)的綜合決策理念尚未建立；現(xiàn)行立法規(guī)定帶有較明顯的計劃經(jīng)濟(jì)時代的特征，沒有反映出市場經(jīng)濟(jì)條件下的管理理念，缺乏強制與激勵相結(jié)合，政府、市場與社會調(diào)節(jié)相結(jié)合的有效機(jī)制；制度設(shè)計未統(tǒng)籌考慮城市土地節(jié)約利用制度改革的階段性目標(biāo)和總體目標(biāo)的關(guān)系、直接節(jié)約利用與間接節(jié)約利用的關(guān)系、集中節(jié)約利用與分散節(jié)約利用的關(guān)系、重點管理與分類管理的關(guān)系；制度設(shè)計偏重居住、商業(yè)用地節(jié)約利用，忽視工業(yè)、交通用地節(jié)約利用等�；谏鲜稣J(rèn)識，我進(jìn)行了本課題的研究。試圖在土地、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境綜合決策的理念下，將城市土地節(jié)約利用市場調(diào)節(jié)機(jī)制、政府調(diào)控機(jī)制、社會調(diào)整機(jī)制三種機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來，建立高效、科學(xué)、合理的城市土地節(jié)約利用制度體系。本課題的研究對完善中國節(jié)地法律制度，建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型社會具有重大理論與現(xiàn)實意義。具體表現(xiàn)為：其一，使節(jié)地立法體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的指導(dǎo)思想，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求。其二，為我國修訂節(jié)地法律制度提出立法建議。其三，填補節(jié)地立法空白領(lǐng)域。其四，我國土地資源短缺，當(dāng)前全國城市化進(jìn)程正處于起步并進(jìn)入迅速發(fā)展階段，城市發(fā)展和各項建設(shè)用地擴(kuò)張迅速。同時，我國經(jīng)濟(jì)增長方式面臨由粗放經(jīng)濟(jì)向集約經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)變。所以，無論是從保護(hù)土地資源、城市發(fā)展和城市土地合理配置角度，還是從經(jīng)濟(jì)增長方式最佳化角度考慮，城市土地集約利用的研究都顯得非常重要。其五，土地利用不當(dāng)導(dǎo)致的環(huán)境、社會問題突出。當(dāng)前我國城市土地集約利用程度仍很低，一方面，現(xiàn)成的工廠散而多，工業(yè)用地比例高，城市用地結(jié)構(gòu)不合理，土地級差效益得不到發(fā)揮，基礎(chǔ)設(shè)施滯后和不足嚴(yán)重，f日住房擁擠破舊，低效率配置現(xiàn)象突出。據(jù)統(tǒng)計，我國城市存量建設(shè)容積率僅為0．3，中小城市還遠(yuǎn)低于這個水平。另一方面，有些新開發(fā)建設(shè)又出現(xiàn)高層建筑過多，雜亂擁擠，帶來基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷，交通擁擠，環(huán)境條件差。城市化的快速發(fā)展，正在中國城市中形成城市綜合癥，城市人口超飽和，建筑空間擁擠，城市綠地面積減少；交通擁堵，行車速度緩慢，已成為許多城市普遍的問題；基礎(chǔ)設(shè)施落后于城市的擴(kuò)展和城市人口的增長，造成城市環(huán)境相應(yīng)惡化，80％以上的城市污水未經(jīng)處理排人江河，水質(zhì)超過三類城市的城市河段已占78％，50％以上的城市地下水受到污染；垃圾圍城現(xiàn)象普遍，我國生活垃圾經(jīng)過處理的占2．3％左右，其余只能堆存，堆存量高達(dá)60多億噸，占地60多億平方米。這些棘手的問題如何運用社會、法律等多方面途徑予以解決，便成了擺在我們面前的重大課題，也成為本課題研究的意義所在。
以上是近年來有關(guān)土地法律問題的研究情況，作一簡單回顧，與廣大讀者分享之。
王文革
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