在作者所從事的行政審判工作中，國家賠償法是處理行政賠償案件最重要的法律依據(jù)之一。在實施依法治國、建設社會主義法治國家進程中， “依法行政”、 “打造法治政府”被提到了前所未有的高度。有權(quán)必有責，權(quán)責相統(tǒng)一，行政機關代表國家行使著最為廣泛的公權(quán)力，在行政管理過程中，尤其是在行政執(zhí)法過程中，如果因為行使職權(quán)違法而侵犯了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，國家應承擔賠償責任，而承擔責任的形式通常是由實施違法行為的行政機關具體履行賠償義務。國家賠償不僅是對社會成員權(quán)益受損的補救措施，更是樹立社會公信力，體現(xiàn)一個國家法治化程度的重要標志。在辦案過程中，作者常常深切感受到，對于一個公民來說，能夠獲得切實的物質(zhì)賠償往往比單純宣布某項行政行為違法或撤銷之，更容易引起關注。眾所周知，頻頻出現(xiàn)的各種信訪案件，有不少是直接涉及國家賠償或補償?shù)�，國家賠償工作做得如何，是關系到社會和諧、安定的大問題。
而現(xiàn)行的國家賠償法在現(xiàn)實中的實施效果和公眾認同感并不理想。一方面表現(xiàn)為國家賠償案件的數(shù)量逐年增長，另一方面則表現(xiàn)為在確認國家機關及其工作人員行使職權(quán)違法性問題上，各個環(huán)節(jié)、程序障礙多多， 困難重重，加之一些已有定論的國家賠償案件執(zhí)行效果差，受償人遲遲拿不到賠償金，裁決文書在一些地方成了“法律白條”，國家賠償法一度被稱為“國家不賠法”。作者認為，這種狀況的出現(xiàn)固然與立法本身欠完善有關，但更重要的還是執(zhí)法環(huán)節(jié)各種人為因素的不當影響使然。其中，最值得引起我們關注和思考的是以下幾種現(xiàn)象：
一是少數(shù)地方的黨政領導法治理念欠缺，對國家賠償工作的開展橫加干預。如有的地方領導曲解了國家賠償工作保障人權(quán)的本質(zhì)和體現(xiàn)社會公正的意義，認為開展國家賠償工作是在“挖國家財政的墻角”，是在破壞行政機關和司法機關的威信，有的甚至提高到影響了當?shù)卣畏�(wěn)定和投資環(huán)境改善的論調(diào)。在國家賠償領域，地方保護主義以及對司法機關依法獨立行使職權(quán)的不當干預有不同程度的體現(xiàn)。在錯誤觀念指導下對種種違法行為的偏袒，不僅影響了司法人員公正司法，更在很大程度上縱容了實施侵權(quán)行為的國家機關及公職人員的優(yōu)越感，助長其職權(quán)行使的隨意性，忽視了對公民、法人和其他主體權(quán)益的切實保障。這與法治國家的目標背道而馳，十分危險。
二是與刑事賠償相比，行政賠償沒有引起足夠的重視。對國家賠償而言，刑事賠償與行政賠償是兩個并列的范疇，如同車之兩輪，鳥之兩翼，構(gòu)成國家賠償?shù)闹鞲桑? 它們與民事、行政訴訟中的國家賠償共同組成了國家賠償法的整體。在刑事司法領域，前一階段曝光的一些冤案、錯案，在社會上引起了強烈反響， 由于關系到受害人的生命權(quán)、人身自由等切身利益，刑事賠償較以前引起更多關注，社會聚焦點大多集中于此。而事實上居國家賠償案件多數(shù)的行政賠償案件，卻在相當范圍內(nèi)沒有引起應有的足夠重視。這方面媒體的宣傳報道比重小，許多社會公眾在實際生活中對行政賠償了解接觸不多，不少人在談及國家賠償時，常常以為僅是指刑事賠償；甚至筆者接觸到的不少行政執(zhí)法人員，對行政賠償知識也是知之甚少，有的竟也認為國家賠償只是指刑事賠償。行政賠償是行政執(zhí)法行為違法引起的法律后果。在行政法理論上，行政執(zhí)法行為是相對于“行政立法行為”而言的，行政立法行為是行政機關制定具有普遍約束力的規(guī)則、規(guī)范的行為， 多數(shù)學者認為僅限于制定行政法規(guī)、規(guī)章的行為。行政執(zhí)法行為是行政機關將法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件和其他具有普遍約束力的命令、決定等適用于具體個人和組織的行為，該行為必然會對公民、法人等產(chǎn)生一定的約束力，是一種直接產(chǎn)生現(xiàn)實影響力的行為，如行政處罰、行政強制、行政許可、治安管理處罰等。行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)的違法現(xiàn)象眾多， 由此產(chǎn)生的行政賠償責任也多種多樣，因此，國家不僅要促進社會成員對刑事賠償責任的了解，還要促進對行政賠償責任的了解，這一點對廣大行政執(zhí)法人員而言尤為重要。同時，像公安、安全、監(jiān)獄管理等國家機關，在編制上屬于行政機關序列，其職權(quán)既有行政職能，也有刑事訴訟中的偵查、執(zhí)行職能，因其違法行使職權(quán)引發(fā)的刑事賠償責任同樣不容忽視。
三是近年來來自學術界的聲音對國家賠償法大加貶抑的多，客觀評價的少。與國家賠償法剛剛制定出臺時的一片贊譽情形比較，近年來對國家賠償法批評之聲不絕于耳，有的甚至從根本上加以否定，將國家賠償法的實效性置于虛無，對法律實踐產(chǎn)生了一定的負面影響，這絕非良性的法治狀態(tài)所需。對法律實施的各種評價和批評是必要的，但應當中肯、客觀，必須把握好一定的“度”，這就是要維護法律的尊嚴和規(guī)范的根本價值。必須肯定的是，國家賠償法是一部目前正在生效實施的法律，應當在尊重其權(quán)威性的前提下，立足于現(xiàn)實發(fā)現(xiàn)具體問題，不斷加以改進。在作者看來，國家賠償法的基本原則和主要規(guī)定是符合中國實際的，在今天并未過時，它在實際中的運行不暢，主要不是法律本身規(guī)定的I；7題，更多的是具體操作環(huán)節(jié)中的問題。有些完全可以通過制定實施細則和司法解釋加以完善。筆者主張，客觀地分析、研究國家賠償法的具體適用性， 比戴著有色眼鏡一味加以否定，更有益于解決國家賠償實踐中的矛盾，推動法治的進步。
針對上述各種復雜環(huán)境和情況，筆者認為，在依法行政的大背景下，有必要強調(diào)國家賠償法的切實施行。首先，要立足文本，肯定國家賠償法的基本原則和精神；其次，要針對問題，有步驟地加以改進和完善，確保國家賠償法的穩(wěn)定性、連續(xù)性和實效性。有感于現(xiàn)實生活中，不少行政執(zhí)法人員對國家賠償法“平時不看不了解， 出了問題才查閱，理解條文真困難，翻看理論又脫節(jié)”的現(xiàn)狀，作者嘗試以廣大行政執(zhí)法人員為主要服務對象，撰寫了這本便于其在實踐工作中參閱和研究的指導用書。除上述考慮外，筆者還認為， 國家賠償法施行十余年來，實踐中已積累了不少的經(jīng)驗和教訓，一些在適用法律、法規(guī)處理具體案件過程中出現(xiàn)的新情況、新問題需要及時加以總結(jié)和梳理，．近年來的學術著作多注重了國家賠償法的宏觀修改和完善，對行政執(zhí)法中如何針對問題、正確理解和適用法條，尤其是我國加入WTO之后國家賠償法如何準確適用、靈活應對的指導性資料有限，有必要結(jié)合文本認真研究。筆者主張，規(guī)范分析的方法是使法律條文變得鮮活起來的最基礎的工具，對從事法律實踐者來說，遠比抽象的價值評判更具有吸引力和實用性。
本書對國家賠償法的體系和相關理論涉及到的主要知識點都有所涉獵，但重點介紹的是行政賠償制度的理論與實踐。本書緊扣國家賠償法法條的具體規(guī)定而逐條展開評述，避免過分偏重于系統(tǒng)、抽象的理論探討， 以突出每一條文的實用價值；同時，本書又不同于一般性的法條釋義和介紹，書中融入了筆者在實踐工作中對國家賠償法的理解，并穿插了較多的案例、司法文書以及知識要點的匯總， 以利于讀者對國家賠償理論的
全面認識和理解。
本書采取了一問一答的體例編排方式， 以體現(xiàn)涉及問題的專門性和指導實踐的具體性。筆者認為，問答的方式有助于讀者迅速、直接地接觸和思考相關核心問題，準確領會和把握相關條文的要旨，特別是便于執(zhí)法人員在實務中的具體操作。我國出士的最早最完整地記載秦朝法律制度的《睡虎地秦代竹簡》(《云夢秦簡》) 中，就有系統(tǒng)的“法律答問”卷冊，作為官吏執(zhí)法和民眾研習法律的重要資料�？梢姡覈湃艘哺叨戎匾暟l(fā)揮以問答形式宣傳法律的科學性。在本書的最后部分，筆者還對有關國家賠償制度改革的熱點問題和主流觀點作出介紹和討論，有助于讀者了解和把握國家賠償理論和實踐的動態(tài)，為今后國家賠償工作的改進獻策獻言。本書對從事立法、司法工作以及法律教學、研究人員也具有一定參考意義。
作為一名人民法官，筆者將在今后的司法實踐中進一步挖掘和研究問題，正確適用國家賠償法，堅決維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，為國家的法治建設貢獻綿薄之力。
本書在撰寫和出版過程中，得到了中國法制出版社杜佐東總編和羅菜娜編輯， 以及南京師范大學法學院屠振宇博士的大力支持和幫助，在此致以特別的謝意。由于成稿倉促，并且一些觀點目前在學術界爭議較大，書中難免出現(xiàn)不當之處，敬請讀者批評指正。
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作者于人民大學品園
2006年12月
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