[ 安慧敏 ]——(2009-11-9) / 已閱12901次
現(xiàn)有社會(huì)保障制度下農(nóng)民工的尷尬
安慧敏
摘要：農(nóng)民工作為現(xiàn)代城市發(fā)展的一個(gè)重要群體，其社會(huì)保障問(wèn)題直接影響著城市的發(fā)展和整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步。本文針對(duì)現(xiàn)在農(nóng)民工社會(huì)保障中存在的諸如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等問(wèn)題，從社會(huì)學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)各角度出發(fā)，來(lái)具體分析其產(chǎn)生的歷史根源和社會(huì)根源。在傳統(tǒng)的戶籍制度所形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，我國(guó)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度的立法的規(guī)制比較混亂，現(xiàn)在正在進(jìn)行的有關(guān)社會(huì)保障立法雖然在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的解決，但是仍需要進(jìn)行農(nóng)民工社會(huì)保障的單獨(dú)立法。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民工 社會(huì)保障 立法
引言：受2008年世界金融危機(jī)的影響，我國(guó)一些企業(yè)裁員或者破產(chǎn)，東南沿海一些制造型民營(yíng)小企業(yè)勢(shì)頭日漸衰退，我國(guó)出現(xiàn)了農(nóng)民工“返鄉(xiāng)潮”的現(xiàn)象，農(nóng)民工的問(wèn)題又一次成為媒體和學(xué)界關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)。而農(nóng)民工的問(wèn)題主要反映在不能夠與城市居民享有同等的社會(huì)保障方面。2009年2月，《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（摘要）的公布讓我們看到了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的異地接連的曙光，這是農(nóng)民工社會(huì)保障的一個(gè)偉大的進(jìn)步。本文在研究現(xiàn)有體制下的社會(huì)保障的立法和政策下，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障在立法層面尋求基本的救濟(jì)途徑。同時(shí)，為中國(guó)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度尋求一種相對(duì)合理的路徑。
一、 現(xiàn)有體制構(gòu)建下農(nóng)民工社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題分析
現(xiàn)有的法律制度下農(nóng)民工的社會(huì)保障制度因城市的不同而呈現(xiàn)多元化的特點(diǎn)。主要有三種形式：
�。�1）完全適用勞動(dòng)力輸出地的農(nóng)村社會(huì)保障制度，這是大部分城市對(duì)待農(nóng)民工社會(huì)保障的態(tài)度；
�。�2）以上海和成都為代表的城市，獨(dú)立設(shè)立農(nóng)民工社會(huì)保障制度；
�。�3）以北京為代表的將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民之列的社會(huì)保障制度。
以上三種制度雖然各異，但是對(duì)于農(nóng)民工的社會(huì)保障都存在著很大的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在一下方面：（1）農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的異地轉(zhuǎn)接依舊是一個(gè)比較大的問(wèn)題。這也是《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（摘要）公布的直接原因；（2）大部分農(nóng)民工缺乏基本的工傷保險(xiǎn)。進(jìn)城農(nóng)民工從事的是城市居民不愿意從事的臟、苦、累的工作，一般聚集在建筑、清潔等領(lǐng)域，這些工作是工傷事故高發(fā)的行業(yè)，同時(shí)，就業(yè)中普遍存在著工作時(shí)間長(zhǎng)、工作強(qiáng)度大的問(wèn)題。但是真正享受到工傷保險(xiǎn)待遇的農(nóng)民工很少。（3）大部分農(nóng)民工的醫(yī)療保障難于實(shí)現(xiàn)。根據(jù)李強(qiáng)教授于2000年對(duì)北京農(nóng)民工的調(diào)查顯示,有36.4%的農(nóng)民工在打工期間生病,有些人甚至多次生病,13.5%的生病達(dá)3次以上。生病后僅有40.7%的農(nóng)民工花錢看病,看病人均支出885.46元,而雇主為他們看病支付的醫(yī)藥費(fèi)僅為72.3%,不足實(shí)際醫(yī)藥費(fèi)的1/12。（4）整個(gè)社會(huì)普遍存在著農(nóng)民工參保率低的嚴(yán)重問(wèn)題。（5）由于二元用工制度的存在，農(nóng)民工不能夠像城鎮(zhèn)戶口居民一樣享有諸如經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房的社會(huì)救助政策
（6）農(nóng)民工的子女上學(xué)問(wèn)題也是社會(huì)保障制度發(fā)展需要關(guān)注的問(wèn)題。
二、存在上述問(wèn)題的原因分析
現(xiàn)階段農(nóng)民工社會(huì)保障制度體系的建立是支離破碎的。首先，全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的社會(huì)保障立法來(lái)為生活在城市邊緣但為中國(guó)城市的進(jìn)步發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工群體提供法律層面的保障。其次，各地區(qū)的社會(huì)保障監(jiān)督體制操作困難。企業(yè)是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在照顧基本的社會(huì)正常發(fā)展的情況下，地方政府無(wú)形中會(huì)將天平傾向于企業(yè)一邊。再次，國(guó)家政策和規(guī)定的出現(xiàn)往往滯后于社會(huì)的發(fā)展，以《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》（摘要）為例，雖然已經(jīng)在全國(guó)征求意見(jiàn)，該《辦法》的出臺(tái)還需要經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。具體原因分析如下：
第一，傳統(tǒng)的戶籍制度是形成所有農(nóng)民工問(wèn)題的根源，傳統(tǒng)戶籍制度下的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是形成農(nóng)民工社會(huì)保障的體制原因。
第二，現(xiàn)行的保險(xiǎn)制度存在缺陷。主要體現(xiàn)在：第一，現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度不統(tǒng)一，關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定只是借助于其他制度在執(zhí)行，沒(méi)有注意到農(nóng)民工群體的特殊性，因此導(dǎo)致執(zhí)行無(wú)力。第二，農(nóng)民工是涉及勞動(dòng)力輸出地、輸入地雙方政府，同時(shí)制度的設(shè)計(jì)對(duì)于雙方政府的職責(zé)沒(méi)有很好的明晰，導(dǎo)致在履行義務(wù)中政府作為不夠。第三，農(nóng)民工社會(huì)保障立法的強(qiáng)制力度不夠，企業(yè)在對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)待上不夠重視，在違法成本小于守法成本時(shí)，以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)的企業(yè)往往會(huì)選擇前者。
第三，社會(huì)意識(shí)方面的原因。一些思想觀念客觀上阻礙了農(nóng)民工社保問(wèn)題的解決。有人認(rèn)為政府社會(huì)保障負(fù)擔(dān)已經(jīng)很重，無(wú)力承擔(dān)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障；有人認(rèn)為農(nóng)民工雖然從事工人職業(yè)，但他們?nèi)允寝r(nóng)民，還有農(nóng)村的土地賴以保障，不必考慮他們的社保問(wèn)題。從企業(yè)方面看，有些企業(yè)錯(cuò)誤地認(rèn)為農(nóng)民工參保會(huì)增加成本，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，部分企業(yè)對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障采取能拖則拖的態(tài)度，以各種理由拒絕參保。
還有農(nóng)民工自身方面的原因：一是對(duì)社保不了解，社保意識(shí)薄弱。二是不愿參保。部分農(nóng)民工離開(kāi)土地來(lái)到城鎮(zhèn)的動(dòng)機(jī)主要是賺錢回家改善生活，并不想在城市居住和生活，繳納保險(xiǎn)費(fèi)勢(shì)必減少了現(xiàn)金的收入，故不愿意拿錢參保。三是不敢提出參保要求。當(dāng)前，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈，農(nóng)民工的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)更為激烈，一些農(nóng)民工也不敢冒著丟掉飯碗的風(fēng)險(xiǎn)向用人單位提出參保要求，就業(yè)的壓力迫使部分農(nóng)民工不得不接受用人單位的低工資和無(wú)保障。四是無(wú)力參保。部分農(nóng)民工工資收入偏低，且不穩(wěn)定，繳納保險(xiǎn)費(fèi)個(gè)人的負(fù)擔(dān)過(guò)重。
總之，這些綜合因素導(dǎo)致農(nóng)民工參保率偏低，從而對(duì)國(guó)家的社會(huì)保障產(chǎn)生了負(fù)面的影響。
三、 有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障立法的一些建議
以往學(xué)者的研究對(duì)于農(nóng)民工個(gè)社會(huì)保障問(wèn)題都是在考慮一個(gè)前提，即農(nóng)民工是否應(yīng)該融入城市。但是，仔細(xì)分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的社會(huì)保障制度的建立對(duì)于農(nóng)民工是否應(yīng)該融入城市這一問(wèn)題并沒(méi)有必然的聯(lián)系。固然在前面也提到，戶籍制度造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是現(xiàn)有農(nóng)民工社會(huì)保障制度弊端的根源，但在我國(guó)和戶籍制度不能夠進(jìn)行完全改革的前提下談全民一體化的社會(huì)保障制度是沒(méi)有什么實(shí)質(zhì)意義的。應(yīng)該做的是，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，在對(duì)社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)因素和政治因素進(jìn)行充分考量后，尋求建立一種能夠使農(nóng)民工得到真正實(shí)惠的社會(huì)保障機(jī)制。
（一）規(guī)范全國(guó)統(tǒng)一立法
《社會(huì)保險(xiǎn)法》（草案）正在向全社會(huì)公布并征集意見(jiàn)，它是與勞動(dòng)立法相應(yīng)的社會(huì)保障的配套制度，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)都設(shè)立了專章規(guī)定，并對(duì)保險(xiǎn)基金的征繳、管理、監(jiān)督問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度的一個(gè)重要方面，全國(guó)的統(tǒng)一立法對(duì)于整個(gè)社會(huì)的用工制度有宏觀的指導(dǎo)意義。社會(huì)保險(xiǎn)制度對(duì)于農(nóng)民工也同樣適用。但是農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)、收入低的特點(diǎn)使得他們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中參保率并不高，如何提高農(nóng)民工的參保率是一個(gè)重要的問(wèn)題。
第一，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理系統(tǒng)，使得任何參加了社會(huì)保險(xiǎn)的人在任何時(shí)間任何地點(diǎn)，在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)于其賬戶內(nèi)的所有基金都有實(shí)質(zhì)上的支配權(quán)，或者可以稱之為一種有限制的所有權(quán)。以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，參加了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工不論流動(dòng)到任何地方，他的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶將跟隨其本人，只要在法律規(guī)定范圍內(nèi)繳費(fèi)滿15年中不擅自使用這一基金，且在其有勞動(dòng)關(guān)系的時(shí)間內(nèi)有基本養(yǎng)老金入賬的，都應(yīng)當(dāng)在其年老時(shí)根據(jù)賬戶基金給以其享有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利。
第二，關(guān)于社會(huì)救濟(jì)，農(nóng)民工在城市中屬于邊緣群體。農(nóng)民工對(duì)城市的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)。建議對(duì)于各個(gè)城市應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的農(nóng)民工最低生活保障制度，這一強(qiáng)制的規(guī)定寫(xiě)入統(tǒng)一的立法，由人力資源和社會(huì)保障部進(jìn)行監(jiān)察。
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