[ 張宏思 ]——(2011-11-15) / 已閱79203次
建國(guó)以來(lái)，迄止今日，舉凡重大的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、社會(huì)政策，幾乎無(wú)不由執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨中央及其地方組織會(huì)同國(guó)家機(jī)構(gòu)加以決定，并多由黨的組織與對(duì)口國(guó)家機(jī)構(gòu)共同發(fā)布，其例不勝枚舉。
毛澤東曾對(duì)這一體制作過(guò)精要的概括：
大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散；黨委決定，各方去辦；辦也有決，不離原則；工作檢查，黨委有責(zé)。②
中央十五大報(bào)告提出黨要始終發(fā)揮：
總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。
值得注意的是，中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織在現(xiàn)行憲法中并未被列為國(guó)家機(jī)構(gòu)，其工作人員也未取得國(guó)家工作人員的明確身份。但是，2005年4月27日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》確立了包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)的各政黨機(jī)關(guān)工作人員的公務(wù)員身份，進(jìn)一步鞏固了黨政一體的政權(quán)架構(gòu)。
3、中共對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)方式主要采取政治領(lǐng)導(dǎo)（重大方針政策的決策）、組織領(lǐng)導(dǎo)（各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的黨內(nèi)提名和對(duì)外推薦）和意識(shí)形態(tài)（思想文化和輿論控制）的領(lǐng)導(dǎo)。
中共十六大報(bào)告（2002年9月）確認(rèn)了這一點(diǎn)：
黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法行政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。
李君如先生指出：
中國(guó)共產(chǎn)黨與其它執(zhí)政黨最大的不同，就是它一身二任：既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)
黨。根據(jù)這樣的界定，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，指的就是黨從政治上、思想上和組織上對(duì)國(guó)家
① 王士�。骸禬TO對(duì)中國(guó)政治的影響與政治轉(zhuǎn)型趨向”，載《報(bào)刊復(fù)印資料·中國(guó)政治》2003年第2期，第22頁(yè)。
② 薄一波／著：《若干重大決策與事件的回顧》(下卷)，中共中央黨校出版社1993年版，第651頁(yè)。
和社會(huì)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的體制、機(jī)制、途徑、手段和方法。
執(zhí)政方式則主要是黨掌握國(guó)家政權(quán)的方式�！饕菄@立法、推薦重要干部和依法執(zhí)政這些政權(quán)方面的問(wèn)題展開(kāi)的�？傊�，領(lǐng)導(dǎo)方式所涉 及的對(duì)象和內(nèi)容要比執(zhí)政方式寬泛，其中黨對(duì)國(guó)家政權(quán)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)的方式就是執(zhí)政方式。①
以干部人事制度方面的領(lǐng)導(dǎo)方式為例：
中央對(duì)地方的控制主要是建立在黨管干部的基礎(chǔ)之上，即中央通過(guò)各級(jí)黨委、黨組控制各級(jí)各類干部，形成了一個(gè)層層控制、巨細(xì)無(wú)遺的干部人事控制網(wǎng)。中央對(duì)地方干部的控制主要通過(guò)的方式包括：中央直接管理省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部，凡是這些干部的考察、考核、培養(yǎng)、教育、提拔、任免、審查等均由中央直接管理，地方無(wú)權(quán)干涉這一級(jí)干部的管理工作。② 中央雖不直接管理但必須由地方定期向中央?yún)R報(bào)、由中央組織部備案管理的干部，包括省、自治區(qū)、直轄市廳局級(jí)和地市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部。緊急情況下，中央可直接決定省、自治區(qū)、轄市主要領(lǐng)導(dǎo)干部的代理人選；地方領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代理，須由中央批準(zhǔn)③。此外，在程序上，中央對(duì)地方的干部人事控制也很嚴(yán)格。④
地方如此，對(duì)軍隊(duì)的控制更其嚴(yán)格。中共中央軍事委員會(huì)1991年4月修訂的《中國(guó)人民解放軍政治工作條例》第4條規(guī)定：
中國(guó)人民解放軍必須置于黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)之下。軍隊(duì)的最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和最高指揮權(quán)屬于中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)和中央軍事委員會(huì)。
2003年12月該條例再次被修訂，但上述內(nèi)容只字未改。這是淵源有自的——近代以來(lái)，中國(guó)各種政治力量的權(quán)力基礎(chǔ)就是軍隊(duì)。
（四）正在生成與衰退的憲法慣例
1、在最高政治權(quán)力的交接問(wèn)題上，任職終身制的慣例逐漸動(dòng)搖。
中國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力交接問(wèn)題歷來(lái)缺少明確的規(guī)范，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的去留、退休沒(méi)有固定的處置辦法。自從上世紀(jì)80年代中國(guó)新的一輪政治體制改革啟動(dòng)以來(lái)，這方面正在形成一些良性的做法。先是鄧小平先生在擔(dān)任中央軍委主席8年后，于1989年11月在中共十三屆五中全會(huì)上辭職，由中共中央總書(shū)記江澤民接任；2002年中共十六大召開(kāi)，江澤民辭去總書(shū)記一職，選舉脅錦濤為新的總書(shū)記；2004年9月，中共十六屆二中全會(huì)召開(kāi)，江澤民辭去中央軍委主席，胡錦濤續(xù)任。這樣，通過(guò)每五年一屆的全國(guó)黨代表大會(huì)的形式，開(kāi)始打破黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)終身制的“天條”，似乎正在形成約每?jī)蓪?10年)中央主要領(lǐng)導(dǎo)人更替一次的慣例，行政、立法系統(tǒng)也相應(yīng)地發(fā)生重大的人事變動(dòng)，并由此帶動(dòng)地方黨政高層管理人員的任期制度改革。
2、城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策的二元社會(huì)管理體制在大規(guī)模的城市化浪潮中，伴隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)
籌、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村等戰(zhàn)暢性政策的調(diào)整而開(kāi)始走向松動(dòng)、解體中。
建國(guó)初期，國(guó)家一方面積極恢復(fù)國(guó)內(nèi)秩序和國(guó)民經(jīng)濟(jì)，一方面加緊推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。在政治上，著力維護(hù)國(guó)內(nèi)秩序的穩(wěn)定、加強(qiáng)國(guó)家的全員動(dòng)員能力；經(jīng)濟(jì)上，為了謀求盡快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，加速進(jìn)行資本的原始積累和資源的政府集中統(tǒng)制。到1950年代末，出現(xiàn)三
① 李君如／著：《中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律新認(rèn)識(shí)》，浙江人民出版社2003年7月初版，分別見(jiàn)第98頁(yè)、第156頁(yè)。
② 中共中央組織部《關(guān)于任免國(guó)家機(jī)關(guān)和其他行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)必須按照法律程序和有關(guān)規(guī)定辦理的通知》(1983年8月31日)規(guī)定：因工作急需，可由上級(jí)黨委提議、人大常委會(huì)或政府決定，臨時(shí)參與某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)工作或代理某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
③ 中共中央組織部《關(guān)于中央管理的干部任免工作若干規(guī)定的修改和補(bǔ)充通知》(1982年2月26日)規(guī)定：明確代理職務(wù)，須由上一級(jí)黨委批準(zhǔn)。即，地方在提出地方主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)代理人選后，須報(bào)中央批準(zhǔn)：地方因工作需要．增設(shè)機(jī)構(gòu)而任命干部時(shí)，須先報(bào)中央批準(zhǔn)�！兜胤礁骷�(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第38條規(guī)定，出現(xiàn)此類情況，須先報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院增設(shè)機(jī)構(gòu)后，再任命干部。
④ 張海廷：“我國(guó)中央地方關(guān)系的形成歸類——單一制下中央地方關(guān)系體制的兩類劃分”，載《憲法研究》(第1卷)，第256頁(yè)。參見(jiàn)謝慶奎主編：《當(dāng)代中國(guó)政府》，遼寧人民出版社1991年版，第381—382頁(yè)。
年經(jīng)濟(jì)困難，出于應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)短缺經(jīng)濟(jì)的緊迫需要，繼1958年頒布《中華人民共和國(guó)戶口登
記條例》，明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”兩種不同戶籍后，開(kāi)始嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口，并對(duì)人口的自由流動(dòng)和遷徙實(shí)行政府管制，至于今日，由此構(gòu)成了世界史上罕見(jiàn)的大規(guī)模城鄉(xiāng)壁壘以及市民與農(nóng)民之間的身份鴻溝。在憲法確定的工農(nóng)聯(lián)盟的階級(jí)定位和階級(jí)關(guān)系下，形成了一國(guó)兩策、二元對(duì)立、城鄉(xiāng)分治的社會(huì)管理體制性質(zhì)的憲法慣例。在政治方面，城市被置于社會(huì)優(yōu)先發(fā)展的位置，與城市里的非農(nóng)居民相比，農(nóng)民階層被逐漸社會(huì)邊緣化，忝列為“二等公民”；在經(jīng)濟(jì)方面，國(guó)家及城市工商業(yè)對(duì)農(nóng)村資源進(jìn)行了大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)、超經(jīng)濟(jì)汲取，方式如所謂工業(yè)制成品與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格價(jià)格的“剪刀差”、對(duì)農(nóng)村集體所有土地的無(wú)償或低價(jià)征用以及加諸沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等；在社會(huì)保障方面，城市居民可憑借戶籍壁壘獲得就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等一系列排他性的城市福利。這種全國(guó)性、全民性的憲法性制度安排，雖有當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)、政治等方面的合理背景，但是，也讓廣大的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村居民為盡速推進(jìn)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程作出了巨大的歷史性犧牲，代價(jià)極為高昂，遲至今日，導(dǎo)致中西部地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重凋敝，農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力嚴(yán)重低弱，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入和社會(huì)保障長(zhǎng)期嚴(yán)重滯后于城市居民，妨礙了城鄉(xiāng)人民的自由交往、自主擇業(yè)、自由遷徙，凸顯出觸目驚心的制度性不公平和對(duì)基本人權(quán)的侵奪，給社會(huì)穩(wěn)定埋下了巨大的隱患。這些年來(lái)，隨著改革開(kāi)放的日漸深入，城市化進(jìn)程的加快，人權(quán)和憲政理念的傳揚(yáng)等等積極因素的推助，僵硬的戶籍管理制度開(kāi)始松動(dòng)：城市暫住、居民身份證、城市準(zhǔn)入的藍(lán)印戶口的推行，糧、油、布等計(jì)劃票證的停止流通，勞動(dòng)用工制度的放開(kāi)，養(yǎng)老等社會(huì)保障制度開(kāi)始覆蓋部分農(nóng)村人口，及至近年中央政府提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，以城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，讓廣大農(nóng)民與城市居民共享改革開(kāi)放的建設(shè)成果等一系列戰(zhàn)略性政策調(diào)整思路和措施出臺(tái)，這些都似乎在預(yù)示著城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策的二元社會(huì)管理體制作為憲法慣例正在走向退隱之中。①
三、當(dāng)代中國(guó)憲法慣例的要素、結(jié)構(gòu)及特質(zhì)
作為法的規(guī)范，無(wú)論是單個(gè)的憲法慣例，還是同類慣例的集成，都有—定的結(jié)構(gòu)和有機(jī)要素。復(fù)雜的憲法慣例則由簡(jiǎn)單要素和結(jié)構(gòu)復(fù)合成為層級(jí)或樹(shù)狀系統(tǒng)。
(一)要素
憲法慣例的要素，系指組成憲法慣例的基本成分。初步分析，主要包括憲法特定事項(xiàng)的基礎(chǔ)規(guī)范、慣例的觀念形態(tài)和法效力的認(rèn)同三個(gè)方面。
1、有關(guān)憲法的特定事項(xiàng)及其基礎(chǔ)規(guī)范。
首先，須為憲法性事項(xiàng)。何謂“憲法性事項(xiàng)”？如前所述，當(dāng)為有關(guān)國(guó)家與公民的相互關(guān)系、公共權(quán)力的分配形式及其運(yùn)行規(guī)則等基本的社會(huì)制度、政治制度的事項(xiàng)，以關(guān)涉公民基本權(quán)利及國(guó)家利益的緊要程度而定。
總共11頁(yè) [1] [2] [3] [4] [5] 6 [7] [8] [9] [10] [11]
上一頁(yè) 下一頁(yè)
