[ 張新寶 ]——(2012-3-14) / 已閱22567次
張新寶 中國人民大學(xué)法學(xué)院 教授
岳業(yè)鵬 中國人民大學(xué)法學(xué)院 民商法博士研究生
關(guān)鍵詞: 大規(guī)模侵權(quán)；賠償基金；設(shè)立機制；運行規(guī)范；賠償標準
內(nèi)容提要: 在風(fēng)險社會背景下，大規(guī)模侵權(quán)造成的眾多受害人的救濟需求及對社會穩(wěn)定形成的壓力，需要建立符合中國國情的救濟模式及社會管理思路的創(chuàng)新。賠償基金是實踐證明的行之有效的應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件的技術(shù)性方案，建議由國務(wù)院盡快制定《大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金條例》，明確規(guī)定賠償基金的設(shè)立機制、運行規(guī)范、賠償標準及與民事訴訟等救濟途徑的關(guān)系等重大問題，實現(xiàn)賠償基金的制度化、規(guī)范化。被侵權(quán)人選擇賠償基金的救濟方式，應(yīng)當簽訂和解協(xié)議，放棄提起民事訴訟的權(quán)利。
引 言
我國2008年發(fā)生的震驚中外的三鹿奶粉事件，雖三鹿乳業(yè)集團最終以破產(chǎn)而告終，相關(guān)責(zé)任人也受到了法律的嚴懲，但至今卻仍讓人記憶猶心。近30萬患兒受到了不同程度的人身傷害，雖有90%以上的患兒家長領(lǐng)取了賠償金，但留給諸多“結(jié)石寶寶”的是可能永遠的傷痛或是不堪的回憶，對我國經(jīng)濟和社會秩序所造成的損害也是無法估量的。
2010年4月，英國石油公司（BP）位于墨西哥灣的代號“深水地平線”的鉆井平臺起火發(fā)生爆炸，致11人死亡7人重傷，鉆井沉入海底后，油井開始向外噴發(fā)每天超過5000桶原油，美國墨西哥灣海域的生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴重破壞，與之相關(guān)的旅游、捕撈、航運等各項活動均受到此次事故的嚴重影響。
2011年3月，由地震引發(fā)的福島核電站泄漏事故導(dǎo)致日本多個縣市的空氣、飲用水和土壤中放射性物質(zhì)嚴重超標，同時造成核輻射物質(zhì)的進一步擴散，包括我國在內(nèi)的世界許多國家都檢測到泄露的人工放射性核物質(zhì)碘—131。此次核泄漏事故對生態(tài)環(huán)境及其人們身體健康所造成的威脅尚未盡可知。
2011年6月，美國康菲石油中國有限公司(康菲中國)作業(yè)的蓬萊19-3油田發(fā)生滲漏漏油，對周邊海域生態(tài)環(huán)境及漁業(yè)造成嚴重危害。盡管在海洋局反復(fù)催促下，勉強公開道歉，但針對事故損失以及海洋生態(tài)的賠償方案始終只字不提。樂亭養(yǎng)殖戶代表向康菲石油公司提出索賠3.3億元的起訴，卻被天津海事法院以“證據(jù)不足”為由不予立案，訴訟救濟遭遇困境。近日，康菲公司宣布將設(shè)立基金承擔(dān)責(zé)任，但也被指缺乏誠意。有公民提起環(huán)境公益訴訟，要求中海油和康菲公司立即成立100億元的賠償基金，但前景不甚明朗。[1]康菲漏油事件發(fā)生近三個月來，雖然媒體炒得轟轟烈烈，但油污仍在繼續(xù)，損失的賠償還遙遙無期。
近年來，全球頻發(fā)的各種驚心動魄的大規(guī)模侵權(quán)事件的報道幾乎時時充斥在我們耳邊，不斷印證并強化著人們關(guān)于“2012”的災(zāi)難映象。盡管無法完全杜絕此類事件的發(fā)生，但如何妥善應(yīng)對，并及時、充分、公正地彌補由此造成的災(zāi)難性損害，卻是不得不讓人深思的話題。
一、作為社會管理創(chuàng)新思路的大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度
（一）大規(guī)模侵權(quán)及其風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)
現(xiàn)代工業(yè)革命與科技發(fā)展極大地改變了人類的生存方式和生活水平，使得現(xiàn)代文明社會逐步邁入了“風(fēng)險社會”。我國正向著工業(yè)化社會變革，工業(yè)化導(dǎo)致社會財富的極大增加和人民物質(zhì)生活水平的顯著提高。但是，與此相伴而生的是事故頻發(fā)，社會風(fēng)險難以控制。這些事故有相當一部分屬于“大規(guī)模侵權(quán)”事件，這些事件造成了大量的人身、財產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境的損害，并且多數(shù)呈現(xiàn)出了嚴重性、不確定性和持久性等顯著特點，對國家相關(guān)部門公平、有效地救濟受害者及處理后續(xù)問題提出了新的要求。風(fēng)險社會的核心問題已經(jīng)從工業(yè)社會時期的財富分配以及不平等的改善與合法化，轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾尉徑鈧头峙滹L(fēng)險。[2]大規(guī)模侵權(quán)的救濟問題就是在風(fēng)險社會這樣的語境下作為獨立的問題凸顯出來的。
“大規(guī)模侵權(quán)”（Mass Torts）并非嚴格的法律概念，也無明確的內(nèi)涵或外延，而僅能對其進行大致的描述。德國著名學(xué)者克雷斯蒂安·馮·巴爾教授在其《大規(guī)模侵權(quán)損害責(zé)任法的改革》一書中將其描述為：涉及大量受害人的權(quán)利和法益的損害事實的發(fā)生。大規(guī)模侵權(quán)向我們提出了包括如何補償受害人損害在內(nèi)的一系列責(zé)任法上的問題。在程序法上，數(shù)量眾多的受害人的訴求如何有序地提出、展開和完成，以避免冗長繁瑣的訴訟程序和高額的訴訟費用，也是等待著我們?nèi)ソ鉀Q的問題。[3]目前，大規(guī)模侵權(quán)已遠非簡單的民事案件，更涉及到社會公共突發(fā)事件的管理。眾多受害者強烈的救濟需要也給經(jīng)濟秩序和社會穩(wěn)定造成了巨大壓力，在建設(shè)和諧社會的大背景下，傳統(tǒng)社會管理模式也面臨著新的挑戰(zhàn)。
為了向以工業(yè)事故為代表的事故受害人提供救濟，各國都在逐步建立一個由侵權(quán)責(zé)任法與社會保障法、保險法以及公益救助基金等救濟體系共同發(fā)揮作用的損害救濟體系。[4]我國也有學(xué)者建議借鑒道路交通事故處理機制，構(gòu)建以侵權(quán)責(zé)任、強制保險及救助基金相互配合的大規(guī)模侵權(quán)事故綜合救濟體系，[5]以應(yīng)對受害人緊迫的損害救濟需求。學(xué)者對救濟體制構(gòu)建的設(shè)想是誘人的、全方位的，涉及司法體制、責(zé)任保險及社會保障制度等諸多領(lǐng)域，但大規(guī)模侵權(quán)受害人急迫的救濟需求與這些制度的完善及融合所需要的漫長時日之間的張力令人擔(dān)憂。
傳統(tǒng)的侵權(quán)責(zé)任法是按照侵權(quán)人與被侵權(quán)人一對一的假定模式設(shè)計相關(guān)救濟和賠償制度的，多數(shù)人侵權(quán)的案件屬于法律規(guī)定的特別情況，而被侵權(quán)人人數(shù)眾多的大規(guī)模侵權(quán)事件并沒有受到特別的關(guān)注。剛通過不久的《侵權(quán)責(zé)任法》通過擴大權(quán)益保護范圍、建立多元化的歸責(zé)體系等方式，初步回答了侵權(quán)法在現(xiàn)代風(fēng)險社會如何更好地為受害人提供救濟的問題，[6]該法確立了救濟、懲罰和預(yù)防等全面應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)的多項舉措，足以解決大規(guī)模侵權(quán)法律適用的特殊需求。[7]但“徒法不足以自行”，現(xiàn)實中的侵權(quán)法并沒有內(nèi)化于“風(fēng)險生產(chǎn)秩序”之中，而是遠離秩序成為一個駐足觀望的他者。[8]整個損害補償制度必須隨著社會經(jīng)濟發(fā)展重新評估，創(chuàng)設(shè)更合理的救濟程序，有效配置社會資源，使被害人獲得更合理公平的保障。[9]《侵權(quán)責(zé)任法》雖然為大規(guī)模侵權(quán)責(zé)任的認定及損害賠償提供了基本依據(jù)，但落到實處的路徑卻亟待探索。在已經(jīng)發(fā)生的一系列大規(guī)模侵權(quán)事件中，受害人尋求救濟的舉步維艱與獲得賠償數(shù)額的微乎其微引起了學(xué)術(shù)界的深刻反思。
在我國目前的司法體制之下，訴訟方式難以在應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)中發(fā)揮主要作用。盡管法院是解決社會矛盾、救濟損害的重要途徑，但對于這種被侵權(quán)人人數(shù)眾多的案件，現(xiàn)有的司法資源也難以按照普通民事訴訟程序逐一立案、審理和執(zhí)行的。在“大頭娃娃案件”、“三鹿奶粉案件”等大規(guī)模侵權(quán)事件中，法院多以“不予受理”的方式將受害者權(quán)利保護的訴求拒之門外。這倒不能簡單歸咎于人民法院的“瀆職”或“冷漠”，實是司法機關(guān)掌握的社會管理資源的有限性所致。損害及因果關(guān)系舉證上的困難足以讓多數(shù)受害者望而卻步，而訴訟程序的曠日持久更使得“遠水解不了近渴”，受害人損害難以及時得到救濟。以裁判為中心的傳統(tǒng)的賠償制度的非效率性與現(xiàn)代社會所要求的對損害的迅速、確定的救濟之間的矛盾日顯突出。這也就難怪會出現(xiàn)繞開侵權(quán)行為法而尋求別的更為有效的制度的“脫侵權(quán)行為法化”現(xiàn)象。[10]而美國等西方國家應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)的法律對策之一的集團訴訟，因為其嚴重的內(nèi)部團體類別紛爭而變得異常不穩(wěn)定，人們對這種訴訟的欲求或曰目標已開始產(chǎn)生嚴重分歧。[11]加之我國《民事訴訟法》中相關(guān)規(guī)范的不完備及適用中的“水土不服”，注定人民法院在處理大規(guī)模侵權(quán)事件中難有較大作為。
作為現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)移和分散社會風(fēng)險重要創(chuàng)舉的責(zé)任保險制度，被現(xiàn)代社會給予了較高的期待，因此被作為各國大規(guī)模侵權(quán)救濟體系完善的重要目標和舉措，以最大限度地減少不幸事件對受害者及社會秩序造成的可能傷害。但由于保險特有的風(fēng)險識別和風(fēng)險衡量技術(shù)的局限性，大規(guī)模侵權(quán)的責(zé)任風(fēng)險無法用科學(xué)的數(shù)學(xué)方法來量化，這就意味著在責(zé)任保險經(jīng)營中，過去的經(jīng)驗對未來沒有太大的借鑒意義。[12]由此，為避免經(jīng)營風(fēng)險，保險公司只有提高費率來應(yīng)對參數(shù)的不確定性，[13]或者根本不承保相關(guān)險種。這樣，投保人要么因只能以高價保險費來獲得低額的保障進而放棄購買保險，或者根本無法通過責(zé)任保險將風(fēng)險轉(zhuǎn)移出去。加之我國保險業(yè)發(fā)展的相對滯后、諸多險種的缺失以及實踐中理賠的困難等因素，通過責(zé)任保險制度應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件在短期內(nèi)依然希望渺茫。盡管有學(xué)者主張，應(yīng)當以三鹿奶粉事件等食品安全問題為契機，在食品領(lǐng)域推行食品行業(yè)強制保險，[14]但實現(xiàn)難度及實施效果尚不得而知。因此，中國保險業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀也使其難當應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)之重任。
實踐中，相關(guān)部門基于應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)的現(xiàn)實條件與維護社會穩(wěn)定的壓力，探索著妥善處理此類社會事件的有效機制。在“三鹿奶粉”事件等類似大規(guī)模侵權(quán)事件中，相應(yīng)政府部門總是“首當其沖”，在“穩(wěn)定壓倒一切”的執(zhí)法理念下，充分利用其掌握的公共資源“慷慨解囊”、積極應(yīng)對，取得了較好的社會效果。但是，對于運用公共財政資源應(yīng)對諸如汶川地震等自然災(zāi)害當然無可厚非，但對于有明確責(zé)任人的大規(guī)模侵權(quán)案件，此種行政主導(dǎo)的救濟模式雖然頗有效率，但公平方面的問題卻往往被忽視，整個社會的納稅人要為肇事的個人和企業(yè)“買單”，[15]有違實質(zhì)上的公平正義。而且行政方式所造成的追償滯后、因果關(guān)系的混淆等問題已經(jīng)使行政手段的成本急劇增大。[16]這種主要由國家財政支持下的風(fēng)險管理模式所具有的不確定性，也對政府財政預(yù)算構(gòu)成了較大的沖擊。[17]
在風(fēng)險社會背景下，大規(guī)模侵權(quán)頻發(fā)所造成的眾多受害人的救濟需求及對社會穩(wěn)定形成的壓力，呼喚適應(yīng)中國現(xiàn)狀和國情的救濟模式，需要社會公共事件管理思路和方式的不斷創(chuàng)新。
（二）大規(guī)模侵權(quán)賠償基金及其規(guī)范化建議
大規(guī)模侵權(quán)賠償基金是指專項用于救濟或賠償大規(guī)模侵權(quán)事件的被侵權(quán)人人身、財產(chǎn)損失的基金，是目前國際上盛行的并被實踐證明行之有效的應(yīng)對諸如三鹿奶粉事件之類的大規(guī)模侵權(quán)事件的技術(shù)性方案。該模式在近些年來國際上發(fā)生的數(shù)起大規(guī)模侵權(quán)事件的受害者救濟實踐中得到了廣泛的適用和關(guān)注。在“911恐怖襲擊事件”發(fā)生后，美國國會為扶持航空業(yè)通過并由布什總統(tǒng)簽署了《航空運輸安全與系統(tǒng)穩(wěn)定法》（Air Transportation Safety and System Stabilization Act，ATSSSA），在第四部分設(shè)立了“9．11受害者補償基金”（The September 11th Victim Compensation Fund of 2001），為該事件中的受害者提供賠償�！癇P石油公司漏油事故”中，英國石油公司BP同意設(shè)立200億美元基金，賠償因墨西哥灣漏油事件而生計受損的民眾，并交由獨立的第三方托管，以確保受害民眾得到賠償。賠償工作取得了較好的效果，為妥善救濟受害者、減少訴訟糾紛提供了新的思路。因此，針對發(fā)生在日本的福島核幅射事件，日本國會眾議院通過了關(guān)于福島第一核電站核泄漏事故的賠償法案——“原子能損害賠償支援機構(gòu)法案”，要求各電力公司按一定比例向該機構(gòu)繳納賠償負擔(dān)金，以接受受害者的賠償申請。
侵權(quán)責(zé)任法與商業(yè)保險仍保留在私法救濟中，而社會公益救助基金屬則于典型的公法救濟。在風(fēng)險社會來臨之后，出現(xiàn)了從私法救濟向公法救濟的發(fā)展軌跡。[18]通過建立大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的方式來解決相關(guān)糾紛，是被實踐證明的效果良好的應(yīng)對方案，也是實現(xiàn)《侵權(quán)責(zé)任法》“促進社會和諧穩(wěn)定”這一立法目的的最佳途徑之一。賠償基金的設(shè)立與運作可以最大程度地平衡效率與公平兩大價值。賠償基金不但能夠及時救濟眾多的被侵權(quán)人已受到的損害，還可以為后續(xù)損害提供救濟途徑和財力保障。[19]建立基金專門處理受害方的賠償事宜，避免占用過多的公共資源而導(dǎo)致新的不公，也使得人民法院免于承擔(dān)過重的審判負擔(dān)和輿論壓力，節(jié)約司法資源�？紤]到中國的司法現(xiàn)狀，建立相關(guān)基金，或許是對受害者進行醫(yī)療與其他相關(guān)救助最有效甚至是惟一可行的途徑。[20]建立此類基金制度不涉及價值取向的爭論及不同行業(yè)、地方利益的調(diào)整或再分配，因此不應(yīng)有較大阻力。作為一個法治社會治理層面的技術(shù)性方案，大規(guī)模侵權(quán)賠償基金應(yīng)當?shù)玫經(jīng)Q策層和社會公眾的普遍支持。[21]
值得注意的是，在“三鹿奶粉事件”中我國首次嘗試了醫(yī)療賠償基金的先進做法，是應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件的一種有益的探索與實踐。三鹿奶粉事件發(fā)生后，政府部門當作重大食品安全事件進行處理，積極調(diào)查統(tǒng)計受到損害患兒，組織相關(guān)單位免費救治及及時賠償。為了保障受害患兒的充分救濟，由中國乳制品工業(yè)協(xié)會組織22家責(zé)任企業(yè)出資設(shè)立醫(yī)療賠償基金。為此，人力資源和社會保障部辦公廳、衛(wèi)生部辦公廳與中國保險監(jiān)督管理委員會辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好嬰幼兒奶粉事件患兒相關(guān)疾病醫(yī)療費用支付工作的通知》，要求各地勞動保障廳、衛(wèi)生廳及各保監(jiān)局切實做好嬰幼兒奶粉事件患兒賠償工作。該通知還對可予賠償疾病、賠付程序等具體事項作出指導(dǎo)，[22]堪稱完備。政府及相關(guān)部門的深入、細致的工作也一度贏得了不少掌聲。但所有這些均只針對三鹿事件本身，值得進一步深思的是，已發(fā)生的類似事件以及以后發(fā)生相應(yīng)事件是否都能得到如此重視？
長期以來，我國應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件都采取個別對待的方式。只有某事件達到足以影響社會穩(wěn)定的嚴重程度，或者得到相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)重視之時，才可能著手實施相應(yīng)應(yīng)對措施。而這些措施的選擇又很大程度上取決于某部門領(lǐng)導(dǎo)人的注意力或者主觀意愿�！叭鼓谭凼录蹦芊Q得上是成功的典型，但還有相當數(shù)量的類似大規(guī)模侵權(quán)并未進入相關(guān)部門注意的視野，而漸漸淹沒在浩如煙海的新聞之中。無數(shù)受害者可能欲訴無門，艱難地走著維權(quán)之路，甚至可能被認為是社會穩(wěn)定的威脅者而受盡折磨。[23]事實上，即便是已設(shè)立的三鹿奶粉醫(yī)療賠償基金，也由于相關(guān)規(guī)范的缺失及其公開程度的不足，使得該基金被質(zhì)疑為“謎基金”。[24]這與法治社會的要求格格不入，也是文明社會所無法容忍的。應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)的救濟機制應(yīng)當是常規(guī)化、制度化的，而不應(yīng)是應(yīng)急性的，不應(yīng)因相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的注意力和公眾關(guān)注度的不同而有實質(zhì)差異。我國目前在此方面尚缺乏相關(guān)法律及行政法規(guī)范，實踐操作中無章可循，產(chǎn)生了諸多難以解決的后續(xù)問題。實現(xiàn)賠償基金的規(guī)范化、制度化迫在眉睫。
作為應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)的有效、可行措施，賠償基金制度應(yīng)當通過規(guī)范性文件的方式確定下來�？紤]到行政機關(guān)所擔(dān)負的社會管理職能及采取相應(yīng)措施的高效性，建議由國務(wù)院出臺《大規(guī)模侵權(quán)賠償基金條例》，明確規(guī)定出現(xiàn)何種情形時應(yīng)當啟動賠償基金的籌集與設(shè)立，規(guī)范賠償基金的運作程序和管理方式等，使賠償基金制度化、規(guī)范化，充分發(fā)揮其及時、充分、公正救濟受害者的功能，緩解大規(guī)模侵權(quán)所引發(fā)的社會矛盾情緒。
二、大規(guī)模侵權(quán)賠償基金設(shè)立機制的設(shè)計
大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的設(shè)立機制，是該制度的啟動程序中涉及到的諸項制度安排。主要包括賠償基金救濟的大規(guī)模侵權(quán)范圍、設(shè)立機關(guān)及權(quán)限、賠償基金的資金籌措以及相應(yīng)的登記事宜等。
（一）大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的救濟范圍
從理論上講，各種侵權(quán)行為類型均可能發(fā)生大規(guī)模侵權(quán)事件，但多數(shù)這樣的侵權(quán)行為可以在侵權(quán)責(zé)任法制度范圍內(nèi)通過民事訴訟等途徑得到順利解決。大規(guī)模侵權(quán)賠償基金作為侵權(quán)案件的非常規(guī)救濟方式，所涉案件利益重大、程序復(fù)雜、需動用較多的社會公共資源，因此并非所有大規(guī)模侵權(quán)均可通過該制度加以解決，只有那些人身權(quán)益受到侵害的被侵權(quán)人數(shù)達到一定規(guī)模，同時救濟困難且社會影響重大的侵權(quán)責(zé)任類型才適宜啟動此種程序，以節(jié)約制度資源，提高利用效率。
由于信息化的不斷深入，網(wǎng)絡(luò)上侵害著作權(quán)等受害人眾多的案件時有發(fā)生，也可能構(gòu)成大規(guī)模侵權(quán)，但由于其只涉及財產(chǎn)權(quán)益，且因果關(guān)系明確，被侵權(quán)人有著較為方便的救濟途徑；加之此類案件也通常不會涉及社會穩(wěn)定問題，因此不宜納入基金制度。另外，造成多人傷害的道路交通事故也可能構(gòu)成大規(guī)模侵權(quán)，但由于我國制定了完備的交通事故強制責(zé)任保險制度，且《侵權(quán)責(zé)任法》對于道路交通事故責(zé)任規(guī)定了侵權(quán)損害賠償、責(zé)任保險及社會救助三者緊密結(jié)合的綜合的救濟機制，足以實現(xiàn)對被侵權(quán)人的充分救濟，無需基金制度越俎代庖。
結(jié)合我國具體情況，參考國際上適用大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度的實踐，建議適用賠償基金救濟的侵權(quán)行為類型主要限定為大規(guī)模產(chǎn)品責(zé)任事件、大規(guī)模環(huán)境污染致人損害事件、大規(guī)模工業(yè)事故。產(chǎn)品責(zé)任是大規(guī)模侵權(quán)事件的多發(fā)領(lǐng)域，并由于市場經(jīng)濟的發(fā)展完善使得缺陷產(chǎn)品可能涉及的潛在受害者范圍不斷擴大，科學(xué)技術(shù)含量的提高以及產(chǎn)品更新?lián)Q代的速率使得受害人相應(yīng)舉證責(zé)任日趨艱難。環(huán)境污染損害事件時時發(fā)生，且極易蔓延，對一定范圍內(nèi)人群及其生態(tài)環(huán)境所造成的損害表現(xiàn)出嚴重性、長期性及潛伏性等顯著特征，給受害者及相關(guān)部門的賠償請求帶來了重大困難。工業(yè)事故的多發(fā)也對人民生命、健康構(gòu)成了較大的威脅，救濟的及時及充分程度嚴重影響著社會的和諧穩(wěn)定。這三種類型是目前我國多發(fā)且救濟較為困難的侵權(quán)類型，通過大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度的運行，保證受害者能夠得到迅速、充足且公正的救濟，體現(xiàn)的是對人的終極關(guān)懷和對良好經(jīng)濟和社會秩序的維護。
應(yīng)予注意的是，上述三種大規(guī)模侵權(quán)事件的發(fā)生，并不必然導(dǎo)致賠償基金的設(shè)立。在某一大規(guī)模侵權(quán)事件已經(jīng)發(fā)生后，由負責(zé)設(shè)立基金的機關(guān)根據(jù)被侵權(quán)人人數(shù)、損害后果的影響范圍、救濟難度、資金籌措情況等多重因素進行綜合權(quán)衡后，決定是否設(shè)立相應(yīng)的賠償基金。當受害人人數(shù)并不太多且社會影響不大，或者雖影響較大但侵權(quán)人資力豐厚或者該類型侵權(quán)責(zé)任的保險制度比較完善，且能積極滿足被侵權(quán)人的賠償請求，爭議不大的，則并不需要啟動設(shè)立大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的程序。為了保證被侵權(quán)人及時得到救濟，防止事態(tài)進一步惡化，是否設(shè)立賠償基金的決定應(yīng)當在合理期限內(nèi)及時作出。如911賠償基金要求，應(yīng)當在法案頒后90日內(nèi)，公布行政規(guī)章以確定執(zhí)行基金的具體步驟，可予借鑒。[25]相關(guān)當事人對該決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。
（二）大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的設(shè)立機關(guān)
大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的設(shè)立涉及利益重大，賠償工作繁瑣復(fù)雜，需要由專門機關(guān)決定并負責(zé)基金的設(shè)立事宜。賠償基金可基于專門立法授權(quán)設(shè)立，也可以基于行政命令、國際指令、集團訴訟、集體協(xié)商或者單方提議而設(shè)立。[26]國際上，賠償基金多采用專門立法的方式設(shè)立，如美國國會通過了ATSSSA 法案專門設(shè)立基金為911事件中的受害者提供賠償，德國“康特甘”事件發(fā)生后，賠償基金由聯(lián)邦議會通過制定《設(shè)立“殘障兒童救助基金會”法》而設(shè)立；[27]日本也通過“原子能損害賠償支援機構(gòu)法案”設(shè)立賠償基金負責(zé)受害者的賠償。足見其關(guān)涉利益之大。但考慮到我國行政機關(guān)掌握的社會管理資源的豐富性及其在應(yīng)對大規(guī)模侵權(quán)事件中的高效性，大規(guī)模侵權(quán)賠償基金制度適宜采取行政主導(dǎo)的模式�，F(xiàn)代國家中，政府管制已經(jīng)普遍滲透到了社會生活的方方面面，要是政府未能對風(fēng)險進行規(guī)制，出現(xiàn)了損害事故，人們就會將責(zé)任歸咎于政府，讓政府對相關(guān)的權(quán)利被侵害者給予救濟。[28]另外，許多大規(guī)模侵權(quán)符合突發(fā)事件的條件，[29]根據(jù)法律規(guī)定由各級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作，并啟動相應(yīng)應(yīng)急機制，由其負責(zé)賠償基金的設(shè)立可以將事件的應(yīng)急處置與民事賠償工作結(jié)合起來。我國已發(fā)生的數(shù)起大規(guī)模侵權(quán)事件，行政機關(guān)實際上也均發(fā)揮了核心和主導(dǎo)的作用，由行政機關(guān)大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的設(shè)立，符合我國基本國情，也與廣大人民群眾期待相契合。建議由行政機關(guān)設(shè)立專門的“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”作為決策及主管機構(gòu)。
根據(jù)影響范圍不同，大規(guī)模侵權(quán)事件可分為全國性大規(guī)模侵權(quán)事件和省域大規(guī)模侵權(quán)事件。就前者而言，被侵權(quán)人分布于兩個或兩個省域以上，甚至遍及全國各地，社會影響也波及于多個省域；就后者而言，被侵權(quán)人及社會影響主要限于某一省域內(nèi)。由于全國性大規(guī)模侵權(quán)事件涉及不同省域資源調(diào)度與利益安排，為了避免各省域相關(guān)部門互相推諉、彼此掣肘，宜由國務(wù)院設(shè)立的“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”負責(zé)組織協(xié)調(diào)相關(guān)工作。而省域大規(guī)模侵權(quán)主要涉及本行政區(qū)域內(nèi)的基金籌集及賠償，因此由本省級（直轄市、自治區(qū)）人民政府設(shè)立的，由民政、財政、公安等相關(guān)部門負責(zé)人共同組成的“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”負責(zé)基金的設(shè)立及運作。國務(wù)院“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”受國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，省級人民政府設(shè)立的“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”受本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)。國務(wù)院“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”對全國各省級“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。
“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”屬于本級政府專門處理大規(guī)模侵權(quán)事件、維持社會穩(wěn)定的機構(gòu)，與目前國務(wù)院及各省級人民政府設(shè)立的“減災(zāi)委員會”具有類似的職能。為了避免增加行政編制的財政負擔(dān)，同時充分利用“減災(zāi)委員會”掌控的社會資源，使得大規(guī)模侵權(quán)事件的預(yù)防措施、應(yīng)急處理及善后救濟事項統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來，建議由目前在國務(wù)院及其各省級人民政府設(shè)立的“減災(zāi)委員會”兼負“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”職能，分派人力專司賠償基金事務(wù)。
與“減災(zāi)委員會”一樣，“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”也應(yīng)當設(shè)立辦公室與專家委員會。辦公室負責(zé)處理日常事務(wù)，并接受群眾投訴與監(jiān)督。專家委員會負責(zé)為基金設(shè)立與運行提供政策咨詢、理論指導(dǎo)、技術(shù)支持和科學(xué)研究，主要包括法律專家、財務(wù)專家、技術(shù)專家、心理專家等。專家委員會設(shè)主任一名，副主任及委員若干名，聘任的專家應(yīng)當具有相關(guān)領(lǐng)域高級職稱及豐富的實踐經(jīng)驗。專家委員會設(shè)秘書處，負責(zé)專家的召集及相關(guān)意見的搜集。專家提供意見應(yīng)當采取書面形式，并留存?zhèn)洳�。專家對其提供的咨詢意見負�?zé)，如果因采納其意見而導(dǎo)致矛盾激化等嚴重后果的，該專家應(yīng)當依法承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。另外，由于大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的賠償屬于訴訟替代性解決方式，需要妥善處理與民事訴訟的關(guān)系，賠償標準及范圍的確定要以事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確為前提，它涉及《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律法規(guī)的正確理解和適用，因此在必要情形下，指導(dǎo)委員會應(yīng)當就相關(guān)事宜書面征詢最高人民法院或者相應(yīng)高級人民法院的意見。
由于大規(guī)模侵權(quán)賠償基金設(shè)立及運作可能涉及財政緊急劃撥，也可能涉及救助資源的調(diào)度及慈善機構(gòu)的捐助，甚至事關(guān)社會的和諧與安定，為了方便相關(guān)工作的順利協(xié)調(diào)與穩(wěn)妥落實，作為決策及主管機構(gòu)的“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”通常應(yīng)當包括民政、財政、公安等相關(guān)部門負責(zé)人，并由本級人民政府正職或副職行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任或副主任。
需要注意的是，如果某大規(guī)模侵權(quán)事件僅局限于某市一級或縣級行政區(qū)域，且賠償工作并不復(fù)雜的，為了節(jié)約公共資源，可以不必通過設(shè)立大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的方式進行解決。如果大規(guī)模侵權(quán)事件社會影響重大，省級“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”認為確有必要設(shè)立賠償基金的，其可以決定并指導(dǎo)相關(guān)工作的開展。市一級或者縣級人民政府應(yīng)當組織相關(guān)部門成立工作組，協(xié)助“大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金指導(dǎo)委員會”進行基金設(shè)立與運作事宜。
（三）大規(guī)模侵權(quán)賠償基金的資金籌措
大規(guī)模侵權(quán)損害賠償基金主要是為了對眾多被侵權(quán)人所受損害進行賠償。由于大規(guī)模侵權(quán)中被侵權(quán)人人數(shù)較多、損失較大，通常情況下賠償所需要的資金量較大，因此充足的資金籌集渠道是賠償基金制度運行的重要保障。
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