[ 黃兆麟 ]——(2013-11-15) / 已閱10427次
隨著我國(guó)審判方式改革深入，作為審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制重要內(nèi)容的案件流程管理，越來(lái)越受到人民法院重視，探索熱潮普遍高漲，所取得的研究成果也頗豐，對(duì)規(guī)范審判管理確實(shí)起了重要作用。然而，現(xiàn)行案件流程管理工作仍然存在不少問題，如職能分散、權(quán)責(zé)不清、效率低下、透明度不高、信息孤立化等，制約了審判工作開展，客觀上需要對(duì)案件流程管理工作進(jìn)行全面優(yōu)化，建立健全程序規(guī)范、分工協(xié)作、責(zé)權(quán)分明、操作靈活、公開透明、高質(zhì)高效、細(xì)化精化的案件流程管理新機(jī)制，保證從立案、審判、執(zhí)行、信訪等各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)控。本文以豐城市法院為樣本，反映基層法院案件流程工作管理之現(xiàn)狀，剖析存在的問題，提出優(yōu)化路徑，為基層法院建立理想的案件流程管理模式提供幫助。
一、現(xiàn) 狀
長(zhǎng)期以來(lái)，豐城法院緊密圍繞著“立案——審理——執(zhí)行——信訪”這條主線，積極開展案件流程管理工作并取得了初步成果。但是，該項(xiàng)工作仍處于“人管”階段，高科技“數(shù)控”管理尚剛起步，管理手段仍處于相對(duì)落后狀態(tài)。該院參與案件流程管理的部門共有6個(gè)：即立案庭、業(yè)務(wù)庭（包括審判和執(zhí)行）、案件回訪辦、案件質(zhì)量辦、作風(fēng)紀(jì)律督查辦和行政管理辦。根據(jù)職能定位，筆者將其在案件流程管理中的職能分工簡(jiǎn)列如下：
（一）立案庭：
審查案件、訴前保全、立案登記、分發(fā)案件和排期開庭。
（二）業(yè)務(wù)庭：
1、審判庭——（1）庭長(zhǎng)簽收案件；（2）承辦法官接收案件；（3）送達(dá)受案、應(yīng)訴相關(guān)法律文書；（4）訴訟保全；（5）開庭審理；（6）判決案件合議；（7）新型、疑難、復(fù)雜等案件提交審委會(huì)討論；（8）制作裁判（調(diào)解）文書；（9）判決案件宣判；（10）送達(dá)裁判（調(diào)解）文書；（11）無(wú)執(zhí)行內(nèi)容的案件直接歸檔，有執(zhí)行內(nèi)容的案件交由立案庭執(zhí)行立案。
2、執(zhí)行庭——（1）執(zhí)行庭長(zhǎng)簽收案件；（2）執(zhí)行人員接收案件；（3）執(zhí)行人員制作、送達(dá)執(zhí)行文書；（4）強(qiáng)制執(zhí)行措施采取；（5）執(zhí)行標(biāo)的款交付；（6）中止、終結(jié)執(zhí)行裁定適用；（7）案件歸檔。
（三）案件回訪辦：（1）對(duì)民商事、行政判決案件以及已執(zhí)結(jié)案件當(dāng)事人進(jìn)行100%回訪；（2）對(duì)部分刑事案件被告人、部分調(diào)解案件被告以及易人易庭、矛盾易激化案件當(dāng)事人進(jìn)行回訪；（3）對(duì)回訪結(jié)果分流處理。
（四）審判作風(fēng)紀(jì)律督查辦：查處違紀(jì)違規(guī)。
（五）案件質(zhì)量辦：案件質(zhì)量檢查、通報(bào)，案件質(zhì)量評(píng)估，審判流程管理，審、執(zhí)工作績(jī)效考評(píng)。
（六）行政管理辦：法律文書簽章。
如果把上列不同職能部門視為案件流程管理的“節(jié)”，則這些部門內(nèi)細(xì)化的不同職責(zé)就是案件流程管理的“點(diǎn)”，“節(jié)”與“點(diǎn)”的相互融合，構(gòu)建了該院案件流程管理模式。
二、問 題
（一）職權(quán)分散：流程管理綜合效能差
從立案庭等6個(gè)部門的職能分工看，他們?cè)诓煌摹肮?jié)”上履行著各自職能并參與到案件流程管理之中去，也是說他們都成了不同“節(jié)”上的流程管理主體，在“管什么？”、“怎樣管？”等問題上享有自由空間，受其他部門干預(yù)不多，存在管理職權(quán)高度分散化問題，不利提高流程管理整體效能。以立案庭為例，民訴法規(guī)定，人民法院收到起訴狀或者口頭起訴，經(jīng)審查認(rèn)為符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)立案，但對(duì)審查期限沒有作出規(guī)定。于是，對(duì)案件是立即審查還是擇日審查？是當(dāng)即立案還是滯后立案？立案庭可以選擇且這種選擇不違反法律規(guī)定，但站在人民法院管理角度而言，尚存在效能高低之別，當(dāng)即審查或立案效能則高，拖延審查或立案效能則低，未將流程管理部門本身的工作效能納入流程管理之中，從而導(dǎo)致審判效率降低。再以審判業(yè)務(wù)庭為例，法官簽收案件后，在送達(dá)、審理、裁判、上訴等環(huán)節(jié)在案件處理上同樣有著足夠時(shí)空，壓不壓縮或者壓縮多少時(shí)空，與法官個(gè)體行為如責(zé)任感、效率觀等存在一定程度的關(guān)聯(lián)性，從而在案件審理時(shí)長(zhǎng)上左右個(gè)案效能。同時(shí)，在其他參與案件流程管理職能部門中，或多或少也存在類似情形。案件流程管理效能之高低，是不同職能部門效能的有機(jī)之和，或正正相長(zhǎng)，或正負(fù)相抵，或負(fù)負(fù)疊加，在很大程度上取決于他們的積極作為。
（二）手段落后：流程管理科技含量低
該院智能化管理工作進(jìn)展緩慢，所取得的成果也不多，主要體現(xiàn)在院內(nèi)局域網(wǎng)的建設(shè)上，通過該網(wǎng)可以共享本院的內(nèi)部管理制度、裁判文書等。依照該院對(duì)下屬部門的職能定位，案件流程管理工作歸口于案件質(zhì)量辦，由其通過本院局域網(wǎng)絡(luò)對(duì)全院案件的審理或執(zhí)行進(jìn)程實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督。目前，由于受到某些因素制約，該院的局域網(wǎng)暫未嵌入案件流程管理軟件，數(shù)控功能尚未開啟，相關(guān)工作仍然處于人管狀態(tài)，缺乏數(shù)控的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和規(guī)范性，不利于案件流程科學(xué)管理。
（三）內(nèi)容簡(jiǎn)單：流程管理覆蓋節(jié)點(diǎn)少
當(dāng)前，該院案件流程管理工作的10項(xiàng)主要內(nèi)容是：1、排期開庭；2、業(yè)務(wù)部門按月填報(bào)案件數(shù)據(jù)；3、承擔(dān)案件流程管理工作的職能部門，定期向績(jī)效考核組織提供考核數(shù)據(jù)；4、庭審觀摩；5、案件質(zhì)量評(píng)查；6、合庭成員合議案件制；7、按月通報(bào)臨近審（執(zhí)）限案件和超審（執(zhí)）限案件；8、撰寫案件運(yùn)行態(tài)勢(shì)分析報(bào)告；9、回訪案件當(dāng)事人；10、年終績(jī)效考核。其負(fù)面表現(xiàn)形式：一是管理層次膚淺。當(dāng)前該院開展的各項(xiàng)流程管理，多屬于表層式的基礎(chǔ)性工作，缺乏廣度與深度，在節(jié)點(diǎn)管理上淺嘗輒止；二是管理過程失衡。重視事后管理，忽視事中監(jiān)督與事前預(yù)防，讓流程管理過程幾乎流于形式，沒有發(fā)揮其應(yīng)有功能；三是管理手段單一。熱衷于傳統(tǒng)管理觀念，對(duì)新的管理理念接受能力差，表現(xiàn)在過度重視人管在流程管理中的作用，而忽視了數(shù)控的獨(dú)特功能，遏制了管理水平提高；四是管理成本忽視。對(duì)流程管理中的人、財(cái)、物投入從不計(jì)算成本，造成國(guó)家司法資源不必要的的浪費(fèi)；五是管理內(nèi)容封閉。與外地法院開展經(jīng)驗(yàn)交流不多，對(duì)流程管理中存在的問題發(fā)現(xiàn)少、解決少和創(chuàng)新更少。
（四）監(jiān)督乏力：流程管理顯現(xiàn)問題多
監(jiān)督在案件流程管理中發(fā)揮著重要作用。從大流程管理角度出發(fā)，監(jiān)督的范圍具有廣泛性，監(jiān)督的內(nèi)容具有豐富性，監(jiān)督的層次具有深刻性，監(jiān)督的手段具有多樣性，要求在審判實(shí)踐中不僅要對(duì)案件的立案、審理、執(zhí)行等過程進(jìn)行監(jiān)督，也要對(duì)法官的服務(wù)態(tài)度、著裝儀表、廉潔司法、舉止言行等職業(yè)行為規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督；不僅要重視制度的管理作用，也要重視監(jiān)督的管理作用；不僅要強(qiáng)化內(nèi)部職能部門的監(jiān)督，也要重視社會(huì)群眾的監(jiān)督。從該院的監(jiān)督管理現(xiàn)狀看，總體存在監(jiān)督范圍過窄、監(jiān)督內(nèi)容不全、監(jiān)督層次膚淺和監(jiān)督手段單一的問題，譬如重視對(duì)“案”的監(jiān)督，忽視對(duì)“人”的監(jiān)管；重視案件的事后評(píng)查，忽視事前預(yù)防、事中查漏補(bǔ)缺；強(qiáng)調(diào)人腦的監(jiān)督管理作用，忽視電腦的輔助監(jiān)督功能；把審判監(jiān)督等同于案件質(zhì)量評(píng)查和通報(bào)等。監(jiān)督不力問題反映在案件流程管理上的主要表現(xiàn)：一是審判管理制度形同虛設(shè)，制度與監(jiān)督形成不正常的“兩張皮”，制度功能不能得到正常發(fā)揮；二是正、負(fù)效能并存，相互折抵，影響流程管理整體效能提高；三是審判質(zhì)量得不到提高，案件上訴率、改判率、發(fā)回重審率始終處于高位運(yùn)行，審結(jié)率、調(diào)解率、執(zhí)結(jié)率、執(zhí)行和解率始終處在低位徘徊；四是法官違背行為規(guī)范、違反法定程序、違犯審判紀(jì)情的情形，不能從根本上得到遏制，既侵害當(dāng)事人的合法權(quán)益，又損壞人民法院的公眾形象；五是信訪案件增多，或上訪，或群訪，或鬧訪，或纏訪，為社會(huì)安定帶來(lái)不穩(wěn)定因素。
三、對(duì)策
案件流程管理系統(tǒng)化是指對(duì)案件、組織、人員及其他有利司法資源進(jìn)行全面整合和運(yùn)用，以最小的投入獲取最大的管理效能。從程序視角度看，參與流程管理的案件包括訴前調(diào)解、一審終審、普通、簡(jiǎn)易、特別、審判監(jiān)督、督促、公示催告以及執(zhí)行等基層法院可能涉及的相關(guān)程序的所有案件，讓每一個(gè)案件都納入到流程管理之中；參與流程管理的組織包括立案庭、業(yè)務(wù)庭、合議庭、專業(yè)型法官小組、案質(zhì)辦、回訪辦、紀(jì)檢監(jiān)察、審判委員會(huì)等部門或機(jī)構(gòu)；參與流程管理的人員包括院主管業(yè)務(wù)的院領(lǐng)導(dǎo)、法官、執(zhí)行員、書記員、法警、人民陪審員以及人大代表、政協(xié)委員、特約司法監(jiān)督員等。案件流程管理的最高境界就是將這些元素進(jìn)行有機(jī)“拼湊”或“組構(gòu)”，建立和健全科學(xué)、高效、靈活、系統(tǒng)的運(yùn)行管理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)審判工作效能整體最大化。
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