[ 李繼忠 ]——(2015-5-27) / 已閱26250次
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》解讀
李繼忠 章學(xué)祥
[摘 要] 筆者嘗試談?wù)剬W(xué)習(xí)國辦發(fā)[2015]42號文體會。
[關(guān)鍵詞] 國辦發(fā)[2015]42號 PPP 特許經(jīng)營 財政部 國家發(fā)改委 中國人民銀行
一、引言
2015年4月21日國務(wù)院常務(wù)會議通過《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)，明確鼓勵和引導(dǎo)實施特許經(jīng)營五大領(lǐng)域:能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程。2015年4月25日，六部委簽發(fā)《管理辦法》當(dāng)天就引發(fā)尼泊爾8.1級大地震。2015年4月27日公開發(fā)布又引起一波關(guān)于PPP和特許經(jīng)營關(guān)系的討論。筆者作為PPP資深愛好者，研讀《管理辦法》后隨即草擬了《PPP和特許經(jīng)營的關(guān)系和區(qū)別----PPP那些事之二十六》初稿。
2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國家發(fā)展改革委、中國人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號文），全文共六條二十五款，是繼《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》專章論述政府和社會資本合作模式（PPP模式）以來，國內(nèi)首次從國務(wù)院層面（以轉(zhuǎn)發(fā)部委行文件的形式），為PPP模式鼓與呼。
該文被稱作“超重磅”文件，更有PPP專家稱該文是“驚雷”。旋即業(yè)內(nèi)PPP專家展開對該文精彩紛呈的解讀，細(xì)節(jié)無一遺漏。一份文件被稱作“驚雷”，實在是有點(diǎn)嚴(yán)重（驚悚）。筆者卻認(rèn)為，國辦發(fā)[2015]42號文的出臺，充其量是地震。稱之為強(qiáng)震不為過：又引起PPP專家一番繁忙，又是點(diǎn)評又是解讀又是培訓(xùn)。
PPP文件的漫天大雪還在飄：PPP還有進(jìn)步的空間，還會有國發(fā)文出臺這個的“炸雷”。鑒于國辦發(fā)[2015]42號文出臺且葛洲壩集團(tuán)也在五月五日成立了PPP項目領(lǐng)導(dǎo)小組，筆者作為PPP資深愛好者，不應(yīng)該閑著，您說是吧？不敢點(diǎn)評，談?wù)剬W(xué)習(xí)體會。
二、PPP之定義的新解讀(特性經(jīng)營就是PPP)
（一）定義的重要性
王岐山最近講：人類學(xué)、遺傳學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)都不如醫(yī)學(xué)容易，醫(yī)學(xué)可以實驗，而經(jīng)濟(jì)學(xué)要實證，人類學(xué)就更難證明。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)是從醫(yī)學(xué)找詞匯，從人體結(jié)構(gòu)去理解經(jīng)濟(jì)學(xué)的，而且有不少詞匯是從醫(yī)學(xué)借來的，政治學(xué)也一樣。學(xué)醫(yī)的后來當(dāng)著名政治家的不少例子也說明了這點(diǎn)。政治在西方怎么解釋？在中國解釋為，“管理眾人之事”。顧名思義，首先把詞理解好。
傅佩榮講“我們學(xué)哲學(xué)的很喜歡下定義，因為一句話、一個詞，你沒有定義，等于是沒有人知道你在說什么”。
（二）國辦發(fā)〔2015〕42號文發(fā)布前
財政部關(guān)于PPP定義。財政部于2014年9月23日發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，該文對PPP定義“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化�！�
發(fā)改委關(guān)于特許經(jīng)營定義。2015年4月25日公開頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第三條“本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)�！�
筆者認(rèn)為，首先，現(xiàn)在再將BOT同PPP比較好像不多見了，大家好不容易知道了BOT就是PPP的一種。其次，現(xiàn)在業(yè)界又將PPP同特許經(jīng)營進(jìn)行比較，非要弄出特許經(jīng)營同PPP的區(qū)別來。將PPP和特許經(jīng)營放在一起比較的錯誤同之前將BOT和PPP比較的錯誤是如出一轍。第三，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，財政部PPP定義和發(fā)改委特性經(jīng)營兩個概念（定義)的內(nèi)涵和外延是一致的：因為按照目前財政部PPP之定義和國家發(fā)改委特許經(jīng)營之定義均是BOT，由此可以得出結(jié)論：特性經(jīng)營就是PPP，或者更準(zhǔn)確的講廣義的特許經(jīng)營就是狹義的PPP。
（三）國辦發(fā)〔2015〕42號文發(fā)布后
2015年5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國辦發(fā)〔2015〕42號文，該文在前言及“一、充分認(rèn)識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義”稱“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化”視乎重新給PPP下了個定義：PPP還是PPP,中文的“政府和社會資本合作模式”也沒有變，但內(nèi)涵和外延視乎由起了很大變化。大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥稱“關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見”與“特許經(jīng)營管理辦法”形成了姊妹篇，進(jìn)一步明確了特許經(jīng)營和PPP的關(guān)系，不是所有的PPP項目都會實行特許經(jīng)營制度”
筆者的問題是，能否講國辦發(fā)〔2015〕42號文重新對PPP做了定義（對以前PPP做了更新或國辦發(fā)〔2015〕42號文關(guān)于PPP定義取代了財政部發(fā)改委之前關(guān)于PPP定義）？筆者認(rèn)為不能如此講，因為在國際上并沒有一個權(quán)威統(tǒng)一的定義，國內(nèi)也沒有一個權(quán)威統(tǒng)一的定義。筆者認(rèn)為，財政部關(guān)于PPP定義和發(fā)改委關(guān)于特許經(jīng)營的定義同國辦發(fā)〔2015〕42號文關(guān)于PPP定義還是有重大區(qū)別（廣義和狹義）。
筆者認(rèn)為，國辦發(fā)〔2015〕42號文關(guān)于PPP的定義同英國關(guān)于PPP定義十分類似，范圍和內(nèi)涵是比較寬泛的。英國認(rèn)為，任何公共部門同私人部門協(xié)助來實現(xiàn)政策、提供服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施均是公私伙伴關(guān)系。
筆者認(rèn)同大岳金總的觀點(diǎn)“42號文強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了政府主張的PPP的內(nèi)涵，政府與社會資本合作是個廣義概念，政府強(qiáng)調(diào)的是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。不能說其它政府和社會資本合作不是PPP，但可以明確的是那不是政府主導(dǎo)推動的PPP�！�
筆者認(rèn)為，首先，國辦發(fā)〔2015〕42號文關(guān)于PPP的定義其實是個廣義的PPP定義。廣義的PPP的含義非常廣，包括了過去政府投資項目（傳統(tǒng)的招投標(biāo)模式）。廣義的PPP同狹義的PPP還是有區(qū)別的：此輪政府要主導(dǎo)推動的是狹義的PPP（等同于英國的PFI/PF2）。其次，從中國特色及實踐而言，中國式PPP和中國式特許經(jīng)營可以有區(qū)別，這都沒有問題。可以在法律中明確規(guī)定特許經(jīng)營屬于PPP,可以在行政法規(guī)中作出規(guī)定。也可以將特許經(jīng)營從PPP中拿出來單獨(dú)規(guī)定，就像政府采購法之工程采購要走招標(biāo)投標(biāo)路徑一樣。
三、十三個領(lǐng)域不應(yīng)該是PPP的邊界
國辦發(fā)〔2015〕42號文在前言高度評價PPP稱“在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用政府和社會資本合作模式，對統(tǒng)籌做好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險工作具有戰(zhàn)略意義。”國辦發(fā)〔2015〕42號文列舉能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化共計十三個領(lǐng)域。
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