[ 李繼忠 ]——(2015-5-27) / 已閱26252次
筆者的問題是：沒有在國辦發(fā)〔2015〕42號文提及的領(lǐng)域能否推廣PPP？比如土地一級開發(fā)能否實施PPP？回答“能”或“不能”視乎都對。“能”或“不能”的答案要取決如何理解十三個領(lǐng)域后的“等”字的含義？“等”之深有意思。
首先，2015年4月25日，六部委簽發(fā)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。有人向發(fā)改委權(quán)威人士請教（詢問）如何理解該《管理辦法》第二條“中華人民共和國境內(nèi)的能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動，適用本辦法。”“等”字的含義，據(jù)說發(fā)改委給出的解釋“等”字的意思是除了“能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程”外，還包括其他基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。
其次，國辦發(fā)〔2015〕42號文第十二款“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行�！泵鞔_規(guī)定“其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行�！眲t說明發(fā)改委權(quán)威認(rèn)識關(guān)于“等”字的解釋不被國務(wù)院文件認(rèn)可。
第三，原因在中國“等”字的神奇和魔幻。
筆者的觀點，PPP模式攜帶著強大的中國文化基因，您甚至可以講PPP是個國家治理模式（PPP模式早就融入了中國政治領(lǐng)域），因而PPP可以適用的領(lǐng)域包括但不限于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化。
四、融資平臺公司可以參與地方政PPP項目（政策新變化）
國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款“化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進(jìn)行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進(jìn)行變相融資�！�
國辦發(fā)〔2015〕42號文發(fā)布之前的財政部門文件規(guī)定了地方融資平臺公司不能參加地方政府PPP項目。筆者認(rèn)為如此的規(guī)定本身就是矛盾的：一方面既要求融資平臺公司要運營PPP之TOT、ROT化解地方政府債務(wù)，一方面又規(guī)定融資平臺公司不可以參與地方政府PPP項目。國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款是對財政部以前發(fā)的文件的修正（其實是財政部自己的修正）。
筆者認(rèn)為，國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款之規(guī)定幾乎所有的PPP專家都關(guān)注到了，筆者作為資深PPP愛好者也關(guān)注到了國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款之規(guī)定。但是絕大多數(shù)PPP專家關(guān)注點在于國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款允許地方政府融資平臺公司可以參加地方政府的PPP項目了。
筆者研讀國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款的規(guī)定得出的結(jié)論是：國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款不僅僅是對地方融資平臺公司參與地方政府PPP項目放開了限制，第十三款實質(zhì)上是給融資平臺公司提出三項艱巨任務(wù)。
首先，化解地方政府債務(wù)（降低數(shù)額）。地方融資平臺公司的主要任務(wù)還是要“積極運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式”來“化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險”，降低地方政府債務(wù)。這是最艱難的。其實國辦發(fā)〔2015〕42號文第十三款論述都是圍繞“化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險”來做文章的。
其次，轉(zhuǎn)型改制。融資平臺公司在與政府脫鉤的前提下，如其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能（改制轉(zhuǎn)型后）方可參與地方政府PPP項目平臺公司可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。如此效果是大大拓寬了部分優(yōu)質(zhì)省級平臺公司參與PPP的路徑。融資平臺公司在理清與政府的關(guān)系后，可以作為社會資本第一次明確了社會資本的范圍，平臺公司可以成為社會資本意味著社會資本就更加寬泛的。
第三，規(guī)范做項目。國辦發(fā)〔2015〕42號可以講是發(fā)出嚴(yán)厲警告：“嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進(jìn)行變相融資。”融資平臺公司不要再胡作非為。其他社會資本感覺到了國辦發(fā)〔2015〕42號文的寒意（厲害）了嗎？披上PPP馬甲且違憲的“PPP”就不要搞了，假PPP可以休矣。
筆者認(rèn)為，雖然國辦發(fā)〔2015〕42號文未提本地國有企業(yè)能否參加PPP,舉重明輕，地方融資平臺公司滿足文件提出的條件就可以參加本地政府的PPP項目，其他國有企業(yè)或國有控股企業(yè)同樣可以可以參與本地政府PPP項目，這個結(jié)論應(yīng)該是成立（沒有疑問）的。如此，可以發(fā)揮地方國企在管理、人才方面的優(yōu)勢。
五、土地政策沒有突破（或松動）
國辦發(fā)〔2015〕42號文在第二十款明確規(guī)定“多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)后實施。”
筆者認(rèn)為，雖然，國辦發(fā)〔2015〕42號文強調(diào)土地政策支持，提出要“多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地�！�，項目建設(shè)用地有劃撥，租賃，折價出資或入股等不同方式。國辦發(fā)〔2015〕42號文在論述“多種方式保障項目用地”視乎是在現(xiàn)有的土地法律框架內(nèi)，對所謂“經(jīng)營性土地可以不走招拍掛”沒有松動。故有人評價國辦發(fā)〔2015〕42號文在土地資源配置方面沒有進(jìn)一步的政策突破。
早在《特許經(jīng)營管理辦法》下發(fā)時，筆者就表示，在中國推行PPP需要大家一起上，《特許經(jīng)營管理辦法》聯(lián)合簽發(fā)部門中應(yīng)該包括國土資源部等相關(guān)部門。土地在PPP項目中的作用十分重要。目前視乎國土資源部沒有發(fā)聲十分低調(diào)，因為大地本身就是厚重的，因為土地故而低調(diào)。國土資源部目前沒有發(fā)聲不表明將來國土資源部不發(fā)聲。這也是筆者堅信，PPP文獻(xiàn)還會有的原因之一。但是國土資源部是主動發(fā)聲還是被動發(fā)聲？發(fā)聲的方式如何？筆者猜猜猜。
筆者認(rèn)為，土地是一切財富之母。土地如何在PPP項目中起作用？土地在PPP項目中如何“劃撥、租賃、抵押、作價出資或者入股”？這個題目應(yīng)該屬于國土資源部的職責(zé)范圍。筆者斗膽建議國土資源部或許應(yīng)該出臺《土地參與PPP項目操作指引》。筆者也十分期待：國土資源部出臺《土地參與PPP項目操作指引》會是名副其實的“驚雷”。但是按照國辦發(fā)〔2015〕42號文“財政部要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，會同有關(guān)部門對本意見落實情況進(jìn)行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務(wù)院報告”之規(guī)定，我們看財政部如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
六、結(jié)論
1、在PPP問題上，要曉西，要通西，要超西。曉西是前提。
2、國辦發(fā)（2015）42號文出臺，昭示著中央級別的PPP小組呼之欲出。
參考資料
1、《評財金[2014]76號文-- PPP那些事之六》（李繼忠 章學(xué)祥）
2、《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》解讀（李繼忠 章學(xué)祥）
3、《試論BOT/PPP項目管理模式--PPP那些事之五》（李繼忠 李菡君）
4、《SPV雖好但不是唯一—PPP那些事之七》（李菡君 李繼忠）
總共3頁 [1] 2 [3]
上一頁 下一頁
