[ 項露魯 ]——(2006-8-29) / 已閱44810次
淺論行政訴訟被告資格—以田永訴北京科技大學和村民訴村民委員會為例子
項露魯
[摘要]：隨著人們法律觀念的不斷深入，民主化不斷加強，從以往民告官案子接近于零到現(xiàn)在日漸增多，但是百姓的勝訴率還是不高，行政機關(guān)的干涉時有存在。這也體現(xiàn)了我國的行政訴訟制度還不夠完善，還沒有有效的機制來遏制這種現(xiàn)象。有大量的行政訴訟案子處于懸掛狀態(tài)，沒有明確的法條和規(guī)范，這給法官留下了很大的自由裁判權(quán)，不利于社會主義法制建設(shè)。幾年前的田永訴北京科技大學案，村民起訴村民委員會等引起了我國法學界，法律界對高校和村民委員會是否具備行政訴訟的主體資格的探討，形成了幾種意見。從中也體會到確定行政訴訟被告資格的重要性和迫切性。
[關(guān)鍵詞]：行政訴訟 行政訴訟被告資格 重要性和緊迫性
（一）引言：行政訴訟被告資格的重要性
我國《行政訴訟法》于1989年4月4日由第七屆全國人大第二次會議通過，于1990年10月1日起施行，至今已經(jīng)有15年的歷史�！缎姓V訟法》的實施，不僅有效保護了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，而且更為重要的是，其強有力地推動了我國行政法治化的進程，將行政機關(guān)的具體行政行為納入到司法審查的軌道，提高了人民政府依法行政的意識，它無疑是中國法治建設(shè)中的里程碑。標志著我國依法行政開始進入重視保護公民權(quán)利和監(jiān)督行政權(quán)力的新階段。但同時也難免存在很多的問題，在認定行政訴訟被告資格的時候存在資格認定沒有法律依據(jù)，有時還出現(xiàn)無被告的地步，從中暴露出種種問題有待于在以后的行政審判中不斷的完善和改進。
事物發(fā)展日新月異，許多之前從未出現(xiàn)的問題都出現(xiàn)在了現(xiàn)實的社會中，“民告官”的案件不斷出現(xiàn)在法院，這是一種法制建設(shè)的成果和民主化的體現(xiàn)，之前行政訴訟案件的勝訴不高，但近些年這類案件的勝訴率有所增長。據(jù)最高法院的統(tǒng)計表明，原告勝訴的比率有所下降，江必新教授指出，從全球范圍看，行政訴訟案件的原告勝訴率一般不超過10％，這個比率在中國如此之高，說明政府機關(guān)的行政行為亟待進一步規(guī)范，同時也表明法院有能力通過行政審判保護公民的合法權(quán)益，而并非“官官相護”。(1) 1999年田永案就是一個重要案例，在該案中，雖北京科技大學就自身的被告資格提出異議，但這一問題卻是法院在審理時必須加以考慮的問題，針對此問題：法院審理中曾出現(xiàn)兩種意見。一種意見認為，學校不屬于行政機關(guān)，不具有行政訴訟被告主體資格。因此北京科技大學不能作為本案的適格被告。另一種意見認為，學校雖不是國家行政機關(guān)，但學校屬于法律，法規(guī)授權(quán)的履行部分教育行政管理職責的教育機構(gòu)，學校在依法履行教育行政管理中具有行政訴訟被告主體資格。然而，到目前為止，仍沒有法律和有效的司法解釋明確規(guī)定高校的行政訴訟被告資格，這就成為許多法院仍不受理此類案件的直接原因。但是，從長遠看，在本案中把作為適格被告的高校以“法律法規(guī)授權(quán)的組織。”為依據(jù)的解釋在理論上并不徹底。這是因為“法律法規(guī)授權(quán)的組織”是一個非常模糊和不確定的法律術(shù)語，《行政訴訟法》本身并沒有對這一概念予以清楚的界定。有學者指出，行政法學界有必要跳出將行政訴訟主體限于行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織的狹隘視野，借鑒法國等大陸法系國家的經(jīng)驗，引入公務法人的概念。關(guān)于村民委員會在行政訴訟中的地位問題，歷來都有爭議，司法實踐中各地做法也不統(tǒng)一。有的學者認為，村民委員會和政府的共同行為中，一般應該將村民委員會列為第三人參加訴訟，但村民委員會在有些情況下，可以成為行政訴訟的被告。(2) 如鄭州中級人民法院在審理原告訴鄉(xiāng)蒸發(fā)增加農(nóng)民負擔的案件時，發(fā)現(xiàn)有些亂收費、亂攤派是村民委員會的行為。有的村民委員會不給村民責任田，小孩子戶口不給開據(jù)出生證明。由此引起關(guān)于村民委員會是否具有行政訴訟被告資格的爭論。(3)一種意見認為，村民委員會是群眾性自治組織，屬于社團法人，不具有行政訴訟主體資格。另一種意見認為，村民委員會雖然不是行政機關(guān)，但是根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，村民委員會享有一定的行政權(quán)，例如，村民委員會組織法規(guī)定，村民委員會管理本村的公共事務和公益事業(yè)，有權(quán)管理屬于集體村民所有的土地。土地管理法規(guī)定：集體所有的土地依法屬村民集體所有，由村民委員會經(jīng)營管理。土地管理法實施條例規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅需要使用土地的，應當先想村民委員會提出用地申請，由村民委員會報人民政府批準。所以，管理本村的公共事務，管理集體土地，向政府申報村民的用地申請等，是村民委員會的法定職責。據(jù)此，可以將村民委員會視為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，在有關(guān)方面具有行政訴訟被告資格。(4)本人認為。以村民委員會為被告處理某些行政爭議案件，“社會效果是好的”。行政訴訟被告資格的確定不論在實體法上還是在程序法上都是具有極其重要的地位。
（二）當下制度的設(shè)計：行政主體理論與行政訴訟被告資格的對應
1．行政主體概念以及我國的法律規(guī)定
自從行政主體理論在上世紀80年代末提出以來，經(jīng)過十多年的不斷發(fā)展和完善，形成了現(xiàn)在比較完整的理論體系，對促進和推動行政法治的發(fā)展起到了重要作用。但是，隨著我國社會結(jié)構(gòu)的變遷，社會主體多元化，行政主體理論中主體范圍過窄、不利于相對人訴訟等弊端不斷顯現(xiàn)，已經(jīng)落后于甚至阻礙了司法實踐的發(fā)展。因此，我們要對現(xiàn)在的行政主體理論的價值、功能進行重新定位，通過對行政主體概念的新的理解來重新構(gòu)建行政主體理論。關(guān)于行政主體的概念，學者們的表述雖然各不相同，但是大同小異，基本一致。(5)有的學者認為行政主體特指能以自己的名義實施國家行政權(quán)（表現(xiàn)為行政管理活動），并對行為效果承擔責任的組織。有的學者認為行政主體是享有實施行政活動的權(quán)力，能以自己的名義從事行政活動，并因此而承擔實施行政活動所產(chǎn)生責任的組織。人們普遍認可的說法是：行政主體是指享有行政職權(quán)，能作出影響行政相對人權(quán)利義務的行政行為，并能由其本身對外承擔行政法律責任的組織。由以上定義，可以看出我國行政主體具有以下四個特征：第一，行政主體只能是組織，而不是個人。盡管行政主體的各種行政管理活動都是由公務員做出的，但公務員是以行政主體的名義行使職權(quán)，公務員本身并不是行政主體。公務員以自己名義實施的活動屬于個人行為。第二，行政主體是實施國家行政權(quán)的組織。不是社會中的所有組織都可以成為行政主體，只有那些享有行政職權(quán)的組織才能成為行政主體。第三，行政主體是能夠以自己的名義行使行政職權(quán)的組織。“以自己的名義”的外在表現(xiàn)形式就是能夠在做出行政決定的法律文書上署名。行政機關(guān)的某些內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)和臨時機構(gòu)以及受委托的組織雖然也能做出具體行政行為，但他們不能以自己的名義進行，不是行政主體。根據(jù)上述特征，在我國，只有國家行政機關(guān)和法律、法規(guī)授予某種特定行政職權(quán)的組織，才能成為行政主體。
2、當下行政訴訟被告資格的法律規(guī)定
而關(guān)于我國行政訴訟被告資格的法律規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條和最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第十九條至第二十二條的規(guī)定，可以看出我國行政訴訟被告包括兩種，即行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。(6)從理論上來看，有關(guān)行政訴訟被告條件的說法雖然不少，但實質(zhì)條件有三：1、必須是行政行為主體；2、必須是行政職權(quán)主體；3、必須是責任主體。按照行政法的理論，行政主體的法律資格要件一般有三：1、主體必須是享有行政職權(quán)的組織；2、主體必須是能夠以自己名義實施行政活動的組織；3、主體必須是能夠獨立承擔行政責任的組織。所以，筆者認為行政主體是指享有國家權(quán)力，能夠以自己的名義從事行政管理活動并能獨立地承擔由此產(chǎn)生的法律責任的組織。這是對行政訴訟主體最基本的概括，也是比較確切的一個定義。我國行政主體理論的主要功能之一就是確認行政訴訟被告，二者聯(lián)系的紐帶就是責任承擔問題。因為根據(jù)現(xiàn)在的行政主體理論，必須是能夠?qū)ψ约旱男姓袨楠毩⒊袚熑蔚慕M織才能成為行政主體，而“獨立承擔責任”的表現(xiàn)就是可以成為行政訴訟的被告，也就是說行政主體承擔的是形式上的責任。二者聯(lián)系太過緊密又直接造成兩個弊�。阂皇遣槐阌谙鄬θ嗽V訟。我國的行政組織系統(tǒng)龐雜，哪些是行政機關(guān)，哪些是法律法規(guī)授權(quán)的組織，還有行政機關(guān)的各種內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)、臨時機構(gòu)以及受委托的組織，甚至連專業(yè)人士也往往理不清頭緒，普通的相對人很難或者根本不可能辨清誰具有行政主體資格，因此當自身合法權(quán)益受到侵害時，連應當起訴誰都無從知道。二是為法官討好政府，明哲保身提供了口實。行政系統(tǒng)一般是實行首長負責制，出于他們政績著想，官員們是非常不希望自己成為行政訴訟被告的，因此當他們受到起訴時，往往會通過各種渠道給法官實行壓力。由于我國司法組織體制的不健全，法官甚至法院的命運一般掌握在當?shù)卣掷铮ü賯兤扔诟鞣N壓力和為了自己前途，就會抓住被訴機關(guān)不是行政主體，不能成為行政訴訟被告這根“救命稻草”，對相關(guān)案件不予受理。這是我國行政訴訟受到很大阻力的重要因素之一。
（三）當下我國行政訴訟被告資格的缺陷
1、行政訴訟被告確定復雜化
行政主體與行政訴訟被告的對應關(guān)系，在我國法治還不夠完善的今天，在行政訴訟法發(fā)展的初步階段具有積極的意義，隨著民主法治的發(fā)展以及行政訴訟實踐的推進，以行政主體為標準確定行政訴訟被告的缺陷已經(jīng)顯示出來了。我國的行政機構(gòu)比較其它國家為復雜，其結(jié)構(gòu)隸屬關(guān)系，職權(quán)的劃分是有不同的時期，不同的部門制定的法律，法規(guī)，規(guī)章甚至規(guī)范性文件規(guī)定的，是非常專業(yè)和復雜的問題，使得被告的確定比較的復雜，從而增加了啟動司法救濟程序的難度和成本，也違背了救濟程序簡便易行的原則，不利于行政相對人權(quán)利的保護。
2、公權(quán)力救濟出現(xiàn)真空。
隨著公共行政的發(fā)展，行政權(quán)行使主體從單一走向多元化，而按照傳統(tǒng)的行政主體標準理論，一些行使公權(quán)力的主體，如社會團體、行業(yè)協(xié)會、事業(yè)單位則在法律的監(jiān)督之外，出現(xiàn)了權(quán)利救濟的真空。
3、行政主體標準缺乏科學性。
行政訴訟的被告資格是個程序問題，而行政主體是個實體的問題。所謂行政主體標準，實為合法主體標準，也就是只有合法行政主體才能成為適格被告，這意味著在起訴審查階段就要解決行政主體是否合法的問題。
4、以行政訴訟為基點，從確定行政訴訟被告出發(fā)來構(gòu)建行政主體，偏離了建立行政主體的根本目標。
保證行政組織的完整統(tǒng)一和連續(xù)，使行政主體成為一個個分離、孤立的機關(guān)本身，無法解決我國行政組織中復雜的關(guān)系，并無益于我國行政組織系統(tǒng)的改革和建設(shè)，而且也違背了所借鑒的國外行政主體理論的基本精神。以行政訴訟為出發(fā)點來構(gòu)建我國的行政主體理論有本末倒置之嫌。
5、我國現(xiàn)有的行政主體理論也使得我國行政訴訟被告的確定存有先天不足和缺乏根基的問題。
我國現(xiàn)有的法律制度對行政主體的規(guī)定不夠全面和完善，從而使得行政訴訟被告資格確定存在先天的不足，缺乏最基本的理論基礎(chǔ)。
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