[ 項(xiàng)露魯 ]——(2006-8-29) / 已閱44811次
6、行政訴訟被告的范圍過(guò)窄，不利于相對(duì)人訴權(quán)的行使。
行政訴訟法所確認(rèn)的行政訴訟被告，僅限于行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，盡管《若干解釋》將行政訴訟被告的范圍擴(kuò)充到規(guī)章授權(quán)的組織，但由于對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織的內(nèi)涵缺乏科學(xué)界定，導(dǎo)致實(shí)踐中大量的事實(shí)上行使某種公權(quán)力的組織不具有行政被告資格。(7)
7、行政訴訟被告的確認(rèn)規(guī)則過(guò)于繁瑣。
實(shí)踐中由于授權(quán)和委托不規(guī)范，臨時(shí)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置缺乏組織法依據(jù)，以及聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的普遍存在，致使相對(duì)人難以分辨適格被告，其受損權(quán)益將無(wú)法獲得司法救濟(jì)。
8、對(duì)第三人范圍的界定不清楚。
行政訴訟法關(guān)于第三人的規(guī)定極為簡(jiǎn)略；《若干解釋》雖然對(duì)有關(guān)第三人的規(guī)定作了進(jìn)一步的補(bǔ)充，但并不涉及對(duì)其范圍的界定。范圍上的模糊不清，導(dǎo)致了對(duì)第三人的認(rèn)定非常困難這對(duì)于保護(hù)非直接利益受到被訴具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，顯然是十分不利的。
總之，單一、僵化的確定被告的行政主體標(biāo)準(zhǔn)，不能適應(yīng)行政分權(quán)的變化、公共行政的發(fā)展及行政主體多元化的趨勢(shì)，漸漸地引起眾多的質(zhì)疑。有必要對(duì)確定行政訴訟被告的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢討。然而行政訴訟被告限定在行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織是不科學(xué)的，這是傳統(tǒng)的國(guó)家觀念下形成的。在國(guó)家行政觀念下，行政法意義的行政等于國(guó)家行政，行政權(quán)是國(guó)家的職能，反過(guò)來(lái)，行政的主體只是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。(8)筆者認(rèn)為應(yīng)該把其他行政訴訟主體也納入行政訴訟的受案范圍，只有這樣才能形成更為完善的行政訴訟法。
（四）域外的制度及其我國(guó)行政訴訟被告資格的完善
相對(duì)于我國(guó)被告資格的復(fù)雜，易于變動(dòng)而不易確定而言，在其他國(guó)家及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，被告的適格較為容易，根據(jù)德國(guó)行政法院第78條規(guī)定訴訟應(yīng)該針對(duì)下列為被告：（1）為系爭(zhēng)行政處分或不為行政處分的機(jī)關(guān)所屬聯(lián)邦，州或合法上的社團(tuán)。為指明被告只需要指出機(jī)關(guān)的名稱即可。（2）為系爭(zhēng)行政處分或不為行政處分的機(jī)關(guān)，但以州法規(guī)定者為限。（3）第三人因?yàn)閺?fù)議決定而受直接不利益時(shí)以作出復(fù)議決定機(jī)構(gòu)為第（1）項(xiàng)所指的機(jī)關(guān)。
在日本，根據(jù)日本行政事件訴訟法第11條規(guī)定，提起撤消訴訟，若作出處分或裁決的行政機(jī)關(guān)屬于國(guó)家或公共團(tuán)體時(shí)，必須按照下述訴的區(qū)別以各自規(guī)定者為被告：（1）撤消處分之訴。為作出處分的行政機(jī)關(guān)所屬的國(guó)家或社會(huì)公共團(tuán)體；（2）撤消裁決之訴，為作出裁決的行政機(jī)關(guān)所屬的國(guó)家或公共團(tuán)體。作出處分或裁決的行政機(jī)關(guān)不屬于國(guó)家或公共團(tuán)體時(shí)，提出撤消訴訟必須以該行政機(jī)關(guān)為被告。
在法國(guó)，判例是行政法主要淵源，有關(guān)論著對(duì)被告資格幾乎沒(méi)有論述，這也說(shuō)明被告在行政訴訟中并非重要與復(fù)雜的問(wèn)題。在法國(guó)，提起行政訴訟必須有合格的當(dāng)事人，最主要的訴訟當(dāng)事人為原告和被告，國(guó)家作為當(dāng)事人時(shí)，通常由有關(guān)的部長(zhǎng)代表，省作為當(dāng)事人時(shí)由市長(zhǎng)代表，一個(gè)部長(zhǎng)還可以對(duì)另個(gè)部長(zhǎng)的決定提起行政訴訟。
我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第24至26條規(guī)定了確定被告的三種情形：（1）撤消訴訟的被告。（2）委托行使公權(quán)力時(shí)的被告。人民與受委托行使公權(quán)力之團(tuán)體或個(gè)人，因受托時(shí)間涉訴者，以受托之團(tuán)體或個(gè)人為被告。（3）被告機(jī)關(guān)經(jīng)裁撤或改組者以承受其業(yè)務(wù)之機(jī)關(guān)為被告；無(wú)承受其業(yè)務(wù)之機(jī)關(guān)者，以其直接上級(jí)機(jī)關(guān)為被告機(jī)關(guān)。
在上述國(guó)家和地區(qū)的關(guān)于行政訴訟被告資格的規(guī)定都比較明確，不會(huì)造成被告資格不名或是無(wú)被告的局面，這對(duì)行政相對(duì)人的訴訟帶來(lái)了保障和方便，也使司法機(jī)關(guān)有法可依，這點(diǎn)是我國(guó)需要參考和鑒戒的地方，只有這樣我們才能在行政訴訟法律制度上有所提高和完善。
與國(guó)外相比較我國(guó)行政訴訟被告資格的完善應(yīng)該從以下幾方面去完善：第一，簡(jiǎn)化，健全被告制度。國(guó)外行政訴訟被告制度多是出于訴訟便利，存在大量的形式被告，一般由作出行為的機(jī)關(guān)或官員作被告，無(wú)法確定時(shí)由行政主體作被告。我國(guó)行政訴訟被告與行政機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)，被告制度過(guò)于煩瑣，不利于相對(duì)人訴權(quán)的行使。筆者認(rèn)為，我國(guó)的被告確認(rèn)制度也可采取形式被告的作法，讓原告選擇由作出行為的機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)作被告，或由同級(jí)政府作被告；在被告無(wú)法確定的情況下，由同級(jí)政府作被告。這樣就可以避免在訴訟中確定被告的困難和無(wú)被告局面的出現(xiàn)，而且行政機(jī)關(guān)行為的責(zé)任歸屬于同級(jí)政府，也便于強(qiáng)化政府對(duì)下設(shè)部門的監(jiān)督。這無(wú)疑是一種有效的地方。
第二，加強(qiáng)我國(guó)的行政訴訟被告的程序問(wèn)題，實(shí)行簡(jiǎn)易程序和普通程序區(qū)分制度，目前我國(guó)法律規(guī)定行政訴訟案件一律適用一般程序，采用多種程序并行有利于行政訴訟案件的處理，這樣做法比較浪費(fèi)國(guó)家人力資源。
第三，從學(xué)術(shù)理論上提出了行政訴訟的被告不應(yīng)僅限于行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)從解決社會(huì)糾紛和保護(hù)相對(duì)人訴權(quán)的目的出發(fā)，將行政訴訟被告的范圍擴(kuò)充至公務(wù)法人。
第四，堅(jiān)持誰(shuí)行為、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，只要某個(gè)法律上的主體具有行政職權(quán)，且在行使行政職權(quán)過(guò)程中是以自己名義作出的行政行為，他就應(yīng)當(dāng)成為行政訴訟的被告而對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。
筆者認(rèn)為要完善我國(guó)行政訴訟被告資格要從不斷實(shí)踐里總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，這樣才能不斷完善制度。筆者以為我們目前的行政訴訟被告問(wèn)題的種種爭(zhēng)議和確定被告的困難也必須以從理論上重新建設(shè)我們的行政主體理論和從立法上明確行政機(jī)關(guān)權(quán)限為突破口。具體而言，我們的行政主體理論必須從目前以單個(gè)的行政機(jī)關(guān)和組織為分析單位的微觀視角，轉(zhuǎn)向從整個(gè)行政組織建設(shè)的宏觀視角來(lái)分析，以行政活動(dòng)的連續(xù)性和統(tǒng)一性為出發(fā)點(diǎn)，來(lái)重新考慮中央與地方的關(guān)系、行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，構(gòu)建新的大行政主體理論。在此理論指導(dǎo)下，制定統(tǒng)一的行政組織法體系，明確各行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，理順行政主體與行政主體之間、行政主體與行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。在完善行政主體理論和行政組織法體系的前提下，可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，從訴訟方便出發(fā)來(lái)確定行政訴訟被告，由法律明確規(guī)定不同情況下由作出決定的行政機(jī)關(guān)為被告的具體情形；同時(shí)還必須規(guī)定在被告不能確定或無(wú)法確定時(shí)，由行政行為應(yīng)歸屬的行政主體作被告。只有這樣才能從根本上解決我國(guó)行政訴訟被告中存在的問(wèn)題。
（五）總結(jié)
我國(guó)行政訴訟法的研究和探索還沒(méi)有多少年的光景，有許多制度上、程序上的問(wèn)題有待今后的不斷研究和探索，這是個(gè)艱巨和光榮的任務(wù)，是國(guó)家法制的重要途徑，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，特別是近幾年我國(guó)加入WTO，迫切需要完善行政法律環(huán)境，最近有法律專家指出：“WTO的規(guī)則實(shí)際上是國(guó)際行政法，如果違反WTO規(guī)則而又處理不當(dāng)，就很可能上升為國(guó)與國(guó)之間的爭(zhēng)端�！痹诟鞣N“處理不當(dāng)”中，因司法本身的原因而導(dǎo)致的違反公平、公正原則現(xiàn)象，也同樣有可能導(dǎo)致國(guó)與國(guó)之間的爭(zhēng)端。因此，為了保證中國(guó)政府向WTO各成員方所做承諾的嚴(yán)肅性，維護(hù)司法公開、公平、公正的原則，就成了必需的保證手段。同時(shí)我們不妨進(jìn)一步設(shè)想，如果我們確實(shí)能夠在經(jīng)濟(jì)糾紛和行政訴訟中，依據(jù)WTO的有關(guān)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了司法公開、公平、公正原則，那么，它所秉承的法律觀念、司法原則和進(jìn)行的司法實(shí)踐，也將向其他司法領(lǐng)域滲透和影響，將有可能對(duì)我國(guó)整體法制環(huán)境的改變起到促進(jìn)作用。
我們?yōu)榱擞雍瓦m應(yīng)WTO而改變我們的法律環(huán)境，但改變法律環(huán)境的作用卻并不僅限于WTO。
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