[ 秦德良 ]——(2007-4-25) / 已閱38232次
三、加強(qiáng)對(duì)地方政府環(huán)境行政行為的監(jiān)督
地方政府環(huán)境行政行為（作為與不作為）是引發(fā)環(huán)境問(wèn)題的重要原因。因此，地方政府環(huán)境行政行為是地方人大環(huán)境監(jiān)督重點(diǎn)。在環(huán)境污染日益嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為憲法任務(wù)的情況下，為了監(jiān)督更有效發(fā)揮作用，地方人大對(duì)環(huán)境行政行為的監(jiān)督應(yīng)該有所創(chuàng)新，至少應(yīng)該關(guān)注下列幾個(gè)方面：從僅重視事后個(gè)案監(jiān)督到同時(shí)也重視事前環(huán)境決策監(jiān)督；從僅重視環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督到同時(shí)也重視環(huán)境行政立法、環(huán)境行政司法監(jiān)督；從僅重視環(huán)境行政執(zhí)法不力的結(jié)果性事項(xiàng)監(jiān)督到同時(shí)也重視環(huán)境行政執(zhí)法不力的原因性事項(xiàng)的監(jiān)督；從僅重視地方政府環(huán)境行政作為的監(jiān)督到同時(shí)也重視地方政府環(huán)境行政不作為的監(jiān)督。
具體講包括對(duì)地方政府的環(huán)境行政決策、環(huán)境行政立法、環(huán)境行政司法、環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督。
（一）地方環(huán)境行政決策包括地方政府的環(huán)境行政立法計(jì)劃、環(huán)境行政司法、環(huán)境行政執(zhí)法的宏觀與微觀決策。地方人大對(duì)地方政府的環(huán)境行政決策的監(jiān)督是主動(dòng)性的事前監(jiān)督，有助于地方政府環(huán)境決策的科學(xué)化。地方環(huán)境行政決策監(jiān)督技術(shù)性、專業(yè)性強(qiáng)，需要地方人大組成專家環(huán)境決策監(jiān)督小組積極參與。
（二）地方政府的環(huán)境行政立法是廣義的，包括省區(qū)市政府、較大的市政府制定的環(huán)境行政規(guī)章、規(guī)范性文件，地級(jí)市政府、環(huán)境行政部門制定的環(huán)境行政規(guī)范性文件等。前者如《四川省危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治辦法》（2004-01-01）、《四川省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活污水和垃圾處理項(xiàng)目建設(shè)與管理的通知》、《成都市飲用水水源保護(hù)條例》；后者如成都市《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》適用區(qū)域劃分規(guī)定、《瀘州市環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)適用區(qū)域的劃分規(guī)定》。
對(duì)地方政府的環(huán)境行政立法監(jiān)督主要是撤消與憲法、環(huán)境法等相抵觸的地方環(huán)境行政規(guī)章、規(guī)范性文件，如居然有地方政府擅自制訂高于國(guó)家一倍以上的排污標(biāo)準(zhǔn)。[9] 象這樣的地方環(huán)境規(guī)章必須撤消。
（三）地方政府的環(huán)境行政司法主要是指環(huán)境行政裁決、環(huán)境行政復(fù)議等制度。
環(huán)境行政裁決主要指環(huán)境行政機(jī)關(guān)裁決環(huán)境民事?tīng)?zhēng)議的環(huán)境行政司法制度�！董h(huán)境保護(hù)法》第41條規(guī)定，環(huán)境民事賠償爭(zhēng)議，當(dāng)事人可以申請(qǐng)環(huán)境行主管部門裁決。不過(guò)，目前我國(guó)還沒(méi)有建立環(huán)境污染賠償案件專門行政裁判制度。
環(huán)境行政復(fù)議主要指法定環(huán)境行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)環(huán)境行政爭(zhēng)議相對(duì)人的申請(qǐng)，審查環(huán)境行政主體作出的具體環(huán)境行政行為的合法性與適當(dāng)性，并作出是否滿足申請(qǐng)方請(qǐng)求的裁決。
環(huán)境行政裁決與環(huán)境行政復(fù)議都是環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出的行為，環(huán)境問(wèn)題有較強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，因此由環(huán)境行政部門處理可能比司法部門處理更有科學(xué)性和高效性，但可能有不公正之嫌。
地方人大應(yīng)該在地方《環(huán)境保護(hù)條例》中對(duì)地方環(huán)境行政裁決的范圍，程序作出明確規(guī)定，以便有利于環(huán)境污染賠償案件的迅速解決。
地方人大在接到公民對(duì)環(huán)境行政司法行為申訴的情況下，應(yīng)該責(zé)令相關(guān)環(huán)境行政司法機(jī)關(guān)作出解釋。其兩次不通過(guò)的則建議其主管部門讓其重新作出環(huán)境行政司法行為或者對(duì)有關(guān)當(dāng)事人予以行政處分。
（三）地方政府的環(huán)境行政執(zhí)法是指地方環(huán)境行政主體依法對(duì)地方環(huán)境行政管理相對(duì)人采取的直接影響其權(quán)利義務(wù)的行為，或者對(duì)相對(duì)人是否正當(dāng)行使權(quán)利和履行義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為。主要包括地方環(huán)境行政監(jiān)督檢查、地方環(huán)境行政許可、地方環(huán)境行政處罰、地方環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行。
地方政府的環(huán)境行政執(zhí)法行為是監(jiān)督的重點(diǎn)之一，以前地方人大主要重視的是對(duì)地方環(huán)境行政處罰和地方環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行的監(jiān)督，現(xiàn)在也應(yīng)該重視對(duì)地方政府的環(huán)境行政不作為執(zhí)法，濫用職權(quán)執(zhí)法以及地方環(huán)境行政許可的監(jiān)督。地方人大在具體監(jiān)督中，除了執(zhí)法檢查與評(píng)議、聽(tīng)取執(zhí)法匯報(bào)、視察、質(zhì)詢外，還可以進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。
四、啟動(dòng)對(duì)“兩院”環(huán)境司法監(jiān)督
對(duì)“兩院”環(huán)境司法監(jiān)督是一個(gè)沉甸甸的話題。我國(guó)環(huán)境民事賠償訴訟案例不多，除了地方保護(hù)主義原因(如2004年四川沱江污染后，四川資陽(yáng)紅頭文件卻不準(zhǔn)律師接沱江污染官司[10] )、目前流行的環(huán)境民事賠償處理方式（環(huán)境民事賠償案大多是行政強(qiáng)制調(diào)解的安撫式賠償，有時(shí)甚至受害人沒(méi)有索賠意識(shí)。）有關(guān)外，一個(gè)重要原因是我國(guó)環(huán)境民事訴訟的理論與環(huán)境民事訴訟立法極不發(fā)達(dá)，因此導(dǎo)致“兩院”無(wú)法律依據(jù)可循。如2004年四川沱江兩度污染，造成“近百萬(wàn)群眾飲用水暫停供應(yīng)，社會(huì)生產(chǎn)生活受到較大影響，沱江魚類大量死亡的嚴(yán)重后果”，四川省“兩院”卻無(wú)力啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟制度與集團(tuán)訴訟制度，以解決民事賠償問(wèn)題。
鑒于環(huán)境公益訴訟制度與集團(tuán)訴訟制度在我國(guó)訴訟法中的缺位，筆者認(rèn)為，地方人大可以在地方《環(huán)境保護(hù)條例》中的“環(huán)境糾紛處理”部分予以規(guī)定，進(jìn)行開(kāi)創(chuàng)性、嘗試性立法（當(dāng)然這可能涉及到與《立法法》第八條（九）沖突的問(wèn)題，需要進(jìn)一步研究，不過(guò)地方人大可以先制定出來(lái)，搞立法試點(diǎn)。），并同時(shí)規(guī)定支持環(huán)境民事起訴制度以及簡(jiǎn)易環(huán)境民事訴訟制度。地方立法規(guī)定后，便于操作，地方人大也可以對(duì)“兩院”的相關(guān)行為進(jìn)行監(jiān)督。
（一）適用支持環(huán)境民事起訴制度以及簡(jiǎn)易環(huán)境民事訴訟程序，解決環(huán)境民事賠償糾紛。
我國(guó)民事訴訟法第15條規(guī)定了支持起訴原則。我國(guó)已經(jīng)有相關(guān)案例。對(duì)受環(huán)境污染損害的單位、個(gè)人，機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位可以支持起訴人身份與他們一同向法院起訴。地方檢察院對(duì)國(guó)有資產(chǎn)（也可以包括公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)損失）受環(huán)境污染損失，可以作為支持起訴機(jī)關(guān)與起訴單位一同起訴。
對(duì)事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議金額不大的簡(jiǎn)易環(huán)境民事賠償案，應(yīng)該適用簡(jiǎn)易環(huán)境民事訴訟程序，即采用口頭起訴、簡(jiǎn)便傳喚、獨(dú)任審判等方便形式進(jìn)行訴訟，并在3月內(nèi)審結(jié)。
（二）探索建立環(huán)境公益訴訟制度
公益訴訟是于20世紀(jì)60年代，美國(guó)在經(jīng)歷劇烈的社會(huì)變革后廣泛使用的術(shù)語(yǔ)。公益訴訟起源于羅馬法。就訴訟活動(dòng)的救濟(jì)對(duì)象和行為模式而言，訴訟包括公益公訴、公益私訴、私益公訴、私益私訴，前兩者即為公益訴訟。在實(shí)踐生活中，侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為不在少數(shù)，缺乏了公益訴訟的訴訟制度是不完整的訴訟制度。公益訴訟是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，對(duì)侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，請(qǐng)求人民法院進(jìn)行糾正和制裁的訴訟活動(dòng)。公益訴訟涵蓋刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟等三大訴訟領(lǐng)域。公益訴訟與國(guó)家利益、社會(huì)公共利益休戚相關(guān)，在實(shí)踐中主要是針對(duì)壟斷經(jīng)濟(jì)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、環(huán)境侵權(quán)、違反消費(fèi)者保護(hù)等違反公共利益而設(shè)置的訴訟救濟(jì)途徑。[11] 在我國(guó)，目前只有檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家向法院提起追究被告人刑事責(zé)任的訴訟屬于公益訴訟。
我國(guó)公益訴訟缺乏理論上的有力支持和相應(yīng)的法律依據(jù)，因而公益訴訟在實(shí)踐中極其尷尬，對(duì)喬占祥訴鐵道部春運(yùn)漲價(jià)案、南京違章搭建紫金山觀景臺(tái)案、湖南律師佘某訴鐵路部門多收票款案、烏魯木齊三公民訴星級(jí)酒店“懸掛國(guó)旗有誤”案等相關(guān)的公益訴訟案例，法院多以“法無(wú)明文規(guī)定”為由判決原告敗訴，或者以當(dāng)事人訴請(qǐng)的事項(xiàng)“不屬于法院受理范圍”為由不予受理。
就環(huán)境公益訴訟而言，環(huán)境公益訴訟是法院在當(dāng)事人及其他參與人的參加下，按照法定程序，依法對(duì)于個(gè)人或組織提起的違法侵犯國(guó)家環(huán)境權(quán)益、社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益的訴訟進(jìn)行審理并判決，以處理違法行為的活動(dòng)。我國(guó)目前已有環(huán)境公益訴訟案例。2003年5月9日，由樂(lè)陵市檢察院起訴、樂(lè)陵市法院判決的環(huán)境污染停止侵害案，2003年11月，由閬中市人民檢察院起訴、閬中市人民法院判決的四川省首例環(huán)境污染公益訴訟案——閬中市群發(fā)骨粉廠環(huán)境污染停止侵害案。兩個(gè)現(xiàn)實(shí)的環(huán)境公益訴訟案例，有極大的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。
環(huán)境公益訴訟應(yīng)該包括環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境刑事公益訴訟三大類。其中，環(huán)境行政公益訴訟還沒(méi)有引起足夠重視。所謂環(huán)境行政公益訴訟，是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)或其他公權(quán)性機(jī)構(gòu)的違法環(huán)境行政行為或不作為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共環(huán)境利益，而向法院提起行政訴訟的制度。目前，環(huán)境行政公益訴訟尚無(wú)相關(guān)案例。但我國(guó)已經(jīng)有其他行政公益訴訟案例，如2002年浙江省臺(tái)州市畫家嚴(yán)某狀告椒江區(qū)文體局行政不作為案。[12]
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