[ 叢彥國 ]——(2007-7-2) / 已閱41534次
行使行政自由裁量權(quán)作為一個法律概念，其在不同的法律規(guī)范中有著不同的稱謂，根據(jù)我國現(xiàn)行的行政法律體系，行政自由裁量權(quán)是行政合理性原則與制度的基本內(nèi)容。行政合理性原則與行政合法性原則共同構(gòu)成行政法的兩大基本原則。對行政自由裁量權(quán)而言，行政合理性原則主要審查在法定的職權(quán)范圍之內(nèi)行使自由裁量權(quán)是否行使得合理適當，是否違反法的原意和目的，是否符合公平正義的要求。根據(jù)行政合理性原則，行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當遵循以下一些基本規(guī)則：
（一）行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當符合法律的價值取向
任何法律的制定都是出于一定的理由與目的，為了達到某種社會價值。自由裁量權(quán)的行使不能偏離法定的目的與價值，更不可以與法定價值背道而馳。自由裁量背離法定價值的表現(xiàn)形式是多種多樣的，例如，行政主體工作人員出于私人利益或個人偏見而對行政相對人作出缺少理性的行政行為，用手中的自由裁量權(quán)對行政相對人的權(quán)利進行不合理的限制。又如，行政主體工作人員為了規(guī)避行政職業(yè)風險，對應(yīng)當主動進行管理的行政事務(wù)視而不見，采用行政不作為或拖延履行法定職權(quán)的方式，從而影響行政相對人的權(quán)利、義務(wù)。法的原意是公平合理的，法的目的是為了更好管理社會事務(wù)，而不是根據(jù)行政主體工作人員的好惡做出某種行為。雖然，自由裁量權(quán)不超出法定職權(quán)范圍不構(gòu)成違法，但卻有可能違反了法的目的和原意，其實質(zhì)是更深層次的違法。
（二）行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當出于合理的動機
行政主體在為自由裁量行政行為時，應(yīng)當出于正當合理的動機，不得基于不正當?shù)膭訖C來解釋、適用行政法律體系中的模糊概念，從而達到偏袒一方當事人或自己利益的目的。
這便要求，行政主體在行使自由裁量權(quán)的過程中判斷、選擇和決定自己的行為模式的時候，應(yīng)當依據(jù)一定的客觀標準與具體原則，例如，公共利益至上原則、比例原則、平等原則、行政誠信原則、信賴保護原則、行政效率原則，等等。
（三）行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)當符合法定的行政程序
行政程序是由法律規(guī)定的、體現(xiàn)國家意志的行政法律行為方式。行政程序的法定性決定了行政主體在為行政行為時時必須嚴格遵守法定程序，使其行為的步驟與方式符合法律的要求。行政合理性原則要求行政主體在做出某種行為時不僅要有實體法上的依據(jù)，而且要符合法定程序。行政自由裁量權(quán)行使的程序規(guī)則，實質(zhì)上是對行政主體行使自由裁量權(quán)在程序上的限制。在我國，應(yīng)該為行政自由裁量權(quán)的行使設(shè)定以下幾項程序規(guī)則：明確標準規(guī)則、指出事實根據(jù)規(guī)則、說明理由規(guī)則、聽取行政相對人的意見規(guī)則、行政公開規(guī)則，等等。
三、行政自由裁量權(quán)存在的必要性與被濫用的可能性
（一）行政自由裁量權(quán)存在的必要性
行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，也是行政權(quán)力中最顯著的一部分，它是行政主體提高行政效率之必需的權(quán)限，它能使行政執(zhí)法者審時度勢地處理問題�？梢姡诂F(xiàn)代行政中行政自由裁量權(quán)是必不可少的。行政自由裁量權(quán)存在的合理性主要基于以下原因：
1、行政自由裁量權(quán)是行政法治發(fā)展與需要的結(jié)果
行政權(quán)是國家機關(guān)執(zhí)行法律，管理國家行政事務(wù)和社會事務(wù)的權(quán)力。國家進行行政管理的根本目的在于維護社會秩序，促進社會發(fā)展。這樣就必然要求依據(jù)一種特定的強制性手段，為有效進行行政管理提供保證，這種保證就是行政權(quán)。然而，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會生活日益復雜，從而導致行政主體職能日趨擴大。行政權(quán)涉及的范圍已經(jīng)擴展到生產(chǎn)、生活、社會福利、教育文化等各個領(lǐng)域。同時，由于行政管理的專業(yè)性、技術(shù)性不斷增強，使更多的行政事務(wù)需要行政主體根據(jù)實際情況和自己的判斷靈活處理。由于行政自由裁量權(quán)建立在這樣的行政權(quán)基礎(chǔ)之上，必然隨著行政權(quán)的發(fā)展而發(fā)展，以適應(yīng)行政管理活動的需要。
2、行政自由裁量權(quán)是彌補立法缺陷的必然要求
法律雖然具有巨大的功能，但是，法律的局限性也是不同程度地存在著。同時，法律規(guī)范又具有相對的穩(wěn)定性，不可以朝令而夕改。
一方面，由于社會的發(fā)展，行政權(quán)的不斷擴大，相對穩(wěn)定的立法必然要求行政自由裁量權(quán)的存在，從而對復雜的社會關(guān)系、法律關(guān)系進行有效的管理。而另一方面，由于行政事務(wù)的廣泛性與復雜性，立法機關(guān)不可能制定出完全有效的法律規(guī)范來滿足行政管理各個方面的需要。另外，在現(xiàn)代行政法律關(guān)系中，行政權(quán)已經(jīng)進入了立法領(lǐng)域。例如，我國國務(wù)院制定的各種法規(guī)、條例、細則，等等；其他行政主體制定的各種規(guī)章、辦法、準則，等等。由于以上幾種原因的存在，必然促使賦予行政主體一定的行政自由裁量權(quán)。
（二）行政自由裁量權(quán)被濫用的可能性
行政自由裁量權(quán)的合理存在，并不意味著這種權(quán)力能夠被合理地運用。事實上，這種自由裁量權(quán)被濫用的情況大量存在。行政自由裁量權(quán)有可能被濫用是基于以下原因：
1、行政自由裁量權(quán)的彈力性
由于法律規(guī)范對于行政主體實施行政行為規(guī)定了一定的范圍與幅度，這種范圍與幅度是必要的，同時，也就為其被濫用提供了可能。例如，《中華人民共和國傳染病防治法》第七十六條規(guī)定，在國家確認的自然疫源地興建水利、交通、旅游、能源等大型建設(shè)項目，未經(jīng)衛(wèi)生調(diào)查進行施工的，或者未按照疾病預(yù)防控制機構(gòu)的意見采取必要的傳染病預(yù)防、控制措施的，由縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門責令限期改正，給予警告，處五千元以上三萬元以下的罰款；逾期不改正的，處三萬元以上十萬元以下的罰款，并可以提請有關(guān)人民政府依據(jù)職責權(quán)限，責令停建、關(guān)閉。可見，自由裁量權(quán)的幅度如此之大，行政主體在實施自由裁量行政行為時就有了較大的回旋余地。只要行政行為不超出這個范圍，不會明顯導致行政行為過分不當之外，都是合法的行政行為。這樣，就造成在許多行政領(lǐng)域，當行政主體濫用行政自由裁量權(quán)時，行政相對人往往無法得到真正的救濟，其原因是他們并未超越法律規(guī)定的權(quán)限。
2、行政司法實踐的證實
從包括我國在內(nèi)的各國行政司法實踐來看，行政主體及其工作人員的犯罪行為、行政違法行為、行政無效行為等已經(jīng)越來越少；而行政不合理行為、濫用行政自由裁量權(quán)行為等卻逐漸增多。這是由于法律體系在健全，法律規(guī)范的強制作用在加強，使得明顯違法的行政行為均會得到有效的控制與制裁。但是，另一方面，由于行政自由裁量權(quán)的存在，使得合法、半合法的行政不當行為日益增多。行政主體為謀取不當利益，往往會選擇法律風險更小的行政自由裁量行政行為，而行政法律關(guān)系救濟主體針對這一行為一般缺少有效的控制。例如，對違法行為人實施行政處罰畸輕畸重，對違法行為人實施行政處罰前后不一，不履行或拖延履行法定職責，顯失公平，反復無常，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，等等。
自由裁量權(quán)的存在與擴大，有其合理的一方面，有利于發(fā)揮行政主體的職能，以實現(xiàn)更高的行政效率，滿足社會運行的需要；但是，另一方面，其又可能對行政相對人的權(quán)利與法治國家構(gòu)成威脅。
四、對行政自由裁量權(quán)的法律控制
權(quán)力的授予與控制總是同時存在的，行政自由裁量權(quán)也不能例外。對自由裁量權(quán)進行有效的控制，應(yīng)當遵循兩個價值目標：其一是使行政自由裁量權(quán)能夠有效地運作，從而使行政管理發(fā)揮應(yīng)有的效能；其二是防止行政自由裁量權(quán)的行使者濫用權(quán)力，從而保障公民的合法權(quán)益不受侵犯。只有遵循這兩大價值目標才能既保證行政效率，又能實現(xiàn)行政正義。
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