[ 姚俊 ]——(2007-10-30) / 已閱40578次
研究行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，將有助于我們更加準(zhǔn)確的理解和把握行政補(bǔ)償概念。目前對行政補(bǔ)償性質(zhì)具有代表性的觀點有以下幾種：
1、行政責(zé)任說
該觀點認(rèn)為，行政補(bǔ)償是因為行政主體的合法行政行為造成相對人合法權(quán)益的損失，依法由行政主體對相對人所遭受損失予以彌補(bǔ)的責(zé)任。
2、特殊行政責(zé)任說
該說認(rèn)為行政補(bǔ)償是一種特殊的或例外的行政責(zé)任，其特殊性表現(xiàn)在以下幾個方面：一是該責(zé)任不以違法為構(gòu)成要件，行政機(jī)關(guān)對其合法行為給相對人造成的損失依法負(fù)損失補(bǔ)償義務(wù)；二是該責(zé)任不以過錯為構(gòu)成要件，行政機(jī)關(guān)對其無過錯行為造成的損害要對相對人一方負(fù)無過錯責(zé)任。三是該責(zé)任不以因果關(guān)系為構(gòu)成要件（并非否認(rèn)因果關(guān)系的存在，只是強(qiáng)調(diào)在進(jìn)行補(bǔ)償時不深究因果關(guān)系），對于法律規(guī)定的情形，行政機(jī)關(guān)對損失負(fù)“結(jié)果責(zé)任”；四是該責(zé)任不以行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的侵權(quán)行為為構(gòu)成要件，行政機(jī)關(guān)對特定相對人因公共設(shè)施或為社會公共事業(yè)而蒙受的損失要依法負(fù)“公平責(zé)任”。[15]
3、法定義務(wù)說
該學(xué)說認(rèn)為，行政補(bǔ)償是行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)公共利益而實施的一定行為所必然伴隨的一種法定義務(wù)。此義務(wù)是行政機(jī)關(guān)合法的義務(wù)，行政補(bǔ)償?shù)脑蚴切姓䴔C(jī)關(guān)在管理國家和社會公共事務(wù)過程中的合法行為對行政相對人的財產(chǎn)造成了特定損失，這種合法行為的目的是為了國家和社會公共利益，因此，由此造成的特定損失就應(yīng)由全體國民共同、公平負(fù)擔(dān)，如果讓特定的行政相對人獨立承擔(dān)因行使權(quán)力帶來的損害是不公平的。基于公共負(fù)擔(dān)平等的觀念，如果行政相對人因為國家和社會公共利益而蒙受了特定損失，該行政相對人就應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償。并且，對于該行政相對人來說，如果合法的財產(chǎn)權(quán)受到侵害(而非自己過錯的前提下)，而得不到補(bǔ)償，則有關(guān)財產(chǎn)權(quán)的保障也就毫無意義了，這當(dāng)然是現(xiàn)代法治國家所不能容許的，因此行政補(bǔ)償成為行政機(jī)關(guān)的一項法定義務(wù)。[16]
4、行政行為說
該學(xué)說認(rèn)為，行政補(bǔ)償是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員在合法地行使行政權(quán)力，執(zhí)行國家行政職能過程中，造成相對人合法權(quán)益的損害時，行政機(jī)關(guān)依法彌補(bǔ)相對人損失的一種補(bǔ)救性具體行政行為。[17]
幾種觀點各有其自身的道理，都是從不同角度來分析行政補(bǔ)償而得到的結(jié)論。其中，法定義務(wù)說不僅在很大程度上揭示了行政補(bǔ)償?shù)奶厥獗举|(zhì)，而且更好的保護(hù)了公民的個人利益。筆者認(rèn)為，行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)是行政主體在因公益需要合法行使職權(quán)而使公民、法人或其他組織的合法權(quán)益遭受特別損失時而必領(lǐng)承擔(dān)的一種伴隨義務(wù)，是對其給予補(bǔ)償?shù)囊环N現(xiàn)代國家的法定義務(wù)。所以，我國行政補(bǔ)償制度的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是一種法定義務(wù)。
1.4行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t
為了避免混淆行政補(bǔ)償整個制度的原則和行政補(bǔ)償制度補(bǔ)償額度方面的原則，此處講的行政補(bǔ)償原則專指行政補(bǔ)償額度方面的原則。在各國的行政補(bǔ)償制度中，關(guān)于行政補(bǔ)償基本原則的規(guī)定，主要有以下三種：
1、完全補(bǔ)償原則
提倡完全補(bǔ)償原則的學(xué)者認(rèn)為:“補(bǔ)償必須將不平等還原為平等，即對于所產(chǎn)生損失的全部進(jìn)行補(bǔ)償。”[18]即行政主體對相對人的全部損失都給予補(bǔ)償，使當(dāng)事人的損失回復(fù)到未受侵害之前的狀態(tài)�！币虼�，私人財產(chǎn)供公共使用時，應(yīng)補(bǔ)償財產(chǎn)權(quán)人因此所受財產(chǎn)上損失的全部。比如在公用收用中，除了要全額補(bǔ)償被收用財產(chǎn)的市場交易價格外，還須加上遷移費(fèi)或營業(yè)損失等因收用而產(chǎn)生的相關(guān)損失，即補(bǔ)償其客觀價值全額:補(bǔ)償額低于被收用財產(chǎn)客觀價值全額的，將被視為不符合正當(dāng)補(bǔ)償?shù)囊螅皇沼萌擞袡?quán)向收用人請求符合其要件的補(bǔ)償增額。
2、相當(dāng)補(bǔ)償原則
相當(dāng)補(bǔ)償原則又稱合理補(bǔ)償原則、適當(dāng)補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為，行政主體的行政行為是因公共利益而起的，基于公共負(fù)擔(dān)平等的理論基礎(chǔ)，因行政行為遭到損失的行政相對人作為社會的一分子，也是公共利益的受益者，理應(yīng)承擔(dān)一部分損失，所以行政補(bǔ)償只須進(jìn)行適當(dāng)?shù)幕蚝侠淼难a(bǔ)償即可，沒有必要補(bǔ)償行政相對人財產(chǎn)實際價格的全部。因此適當(dāng)補(bǔ)償?shù)某潭韧陀谕耆a(bǔ)償?shù)某潭取?br>
3、公平補(bǔ)償原則
德國基本法第14條第3款的規(guī)定:“為公共利益起見，財產(chǎn)可以征收。公用征收須以法律或基于法律為之，而該法律須同時規(guī)定補(bǔ)償之種類與范圍。征收補(bǔ)償之確定，應(yīng)就公共利益和當(dāng)事人利益為合理之衡量。關(guān)于行政補(bǔ)償額度之爭議，由普通法院管轄之。”公平補(bǔ)償內(nèi)涵在理論上十分抽象，在技術(shù)上也難以界定其具體范圍。它是建立在利益衡量的基礎(chǔ)之上的，在實踐中通過充分斟酌公共利益與當(dāng)事人利益，綜合考慮征收的目的，被征收財產(chǎn)及被征收人的具體狀態(tài)，最后決定一個公正合理的補(bǔ)償方案。
1.5行政補(bǔ)償范圍
行政補(bǔ)償范圍是行政補(bǔ)償制度的重要內(nèi)容之一。筆者比較贊同學(xué)界部分學(xué)者從行為、事項和權(quán)益三方面來理解行政補(bǔ)償范圍。
1、行為范圍
行政補(bǔ)償?shù)男袨榉秶?是指行政主體對什么性質(zhì)的行為造成行政相對人損失而承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。從引起行政補(bǔ)償?shù)男袨樾再|(zhì)來看,它包括法律行為和事實行為，即包括合法行政行為和行政事實行為,故而行政補(bǔ)償包括對合法行政行為造成損失的補(bǔ)償和對出于公共利益目的的行政事實行為造成損失的補(bǔ)償。[19]
2、事項范圍
行政補(bǔ)償?shù)氖马椃秶侵感姓黧w對哪些具體事項承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。目前，在我國有關(guān)行政補(bǔ)償范圍的觀點不少，大多是從事項范圍探討的。從兩方面來理解:一是要明確行政補(bǔ)償?shù)慕缦�，即些領(lǐng)域可能會發(fā)生行政補(bǔ)償，其中包括公用征收的補(bǔ)償；公用征用的補(bǔ)償；變更行政活動、行政計劃、行政合同的補(bǔ)償；限制變更使用財物的補(bǔ)償；國家危險責(zé)任的補(bǔ)償；因保護(hù)國家財產(chǎn)而造成損失的補(bǔ)償。二是要明確行政補(bǔ)償中補(bǔ)償損失的大小，即哪些損失應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償，哪些損失不予補(bǔ)償.[20]
3、權(quán)益范圍
行政補(bǔ)償?shù)臋?quán)益范圍,是指行政主體對哪些權(quán)益承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任,它包含著兩方面內(nèi)容:一是權(quán)益內(nèi)容范圍。公民、法人或其他組織所享有的法律權(quán)利可分為實體權(quán)利和程序權(quán)利,而實體權(quán)利又包括了人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、政治權(quán)利及勞動權(quán)利等其他權(quán)利。在行政活動中,行政機(jī)關(guān)及其工作人員合法行政行為以及出于公共利益目的的行政事實行為,對上述權(quán)利都有可能造成損失。二是權(quán)益損失范圍。包括權(quán)益損失性質(zhì)范圍和權(quán)益損失程度范圍。損失性質(zhì)可分為物質(zhì)損失和精神損害兩部分。物質(zhì)損失又稱財產(chǎn)損失，是指是指和公用征收之間有直接的因果關(guān)系的損失。[21]精神損害是指侵權(quán)行為所導(dǎo)致的致使受害人心理和感情遭受創(chuàng)傷和痛苦，無法正常進(jìn)行日常生活的非財產(chǎn)上的損害。[22]損失程度可分為直接損失和間接損失，直接損失是指侵權(quán)行為所造成的現(xiàn)存財產(chǎn)上權(quán)利和利益的數(shù)量減少和質(zhì)量降低。而間接損失是指侵權(quán)行為阻卻了財產(chǎn)上的在正常情況下應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦?即可得利益)，如利息、租金、利潤、勞動報酬等。[23]
第二章 我國行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展和存在的缺陷
2.1我國行政補(bǔ)償制度的歷史發(fā)展
行政補(bǔ)償制度集中體現(xiàn)了近代以來國家對財產(chǎn)權(quán)既保護(hù)又限制的思想，是在資產(chǎn)階級革命后興起的。因而行政補(bǔ)償制度在“普天之下莫非王臣，率土之濱莫非王土”的長期封建專制統(tǒng)治下的中國不可能確立。
只有到了民主革命時期，才能逐漸看到相關(guān)下行政補(bǔ)償?shù)嫩櫽�。學(xué)界普遍認(rèn)為，最早的出現(xiàn)行政補(bǔ)償有關(guān)規(guī)定的文件是1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》。它規(guī)定:“由于建筑國防工事、興修交通道路，進(jìn)行改良市政工作以及舉辦其他以公共利益為目的而經(jīng)邊區(qū)政府批準(zhǔn)的事業(yè)，政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團(tuán)體所有的土地。”其中“租用、征用或者以其他土地交換”。
建國以后，行政補(bǔ)償制度進(jìn)一步發(fā)展。1950年11月政務(wù)院公布的《城市郊區(qū)土地改革條例》第14條明確規(guī)定:“國家為市政建設(shè)及其他需要征用私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適應(yīng)的安置，并對其他該項土地上的生產(chǎn)、投資(如鑿井、植樹等)及其他損失，予以公平合理的補(bǔ)償�！边�包括其他的一些條例、規(guī)定，明確規(guī)定了國家在征用土地時對遭受損失的人予以公平合理補(bǔ)償?shù)闹贫�。此后二十多年，由于眾所周知的原因，我國行政法制建設(shè)基本上中斷，行政補(bǔ)償制度當(dāng)然也沒有什么發(fā)展。
黨的十一屆三中全會以來，我國的行政法制建設(shè)又得以恢復(fù)發(fā)展，行政補(bǔ)償立法也開始逐步加快。1982年，我國制定了《國家建設(shè)征用土地條例》，1986年又制定了《土地管理法》對土地征收補(bǔ)償作了更具體的規(guī)定，同時期頒布的《草原法》、《漁業(yè)法》、《森林法》、《礦產(chǎn)資源法》、《水法》也都對補(bǔ)償問題作出了規(guī)定，在資源管理領(lǐng)域建立了比較完善的補(bǔ)償制度。此外，《長江三峽工程建設(shè)移民條例》、《城市房屋拆遷管理條例》、《國家建設(shè)征用土地條例》等等。
特別值得一提的是2004年的憲法修正案。其中，將第10條第3款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！痹诘�13條中增加規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”伴隨著憲法修正案以上條款的通過，首先在憲法層面上規(guī)定了我國的行政征用征收補(bǔ)償制度，確立了我國行政補(bǔ)償制度的憲法依據(jù)。同時，對“尊重和保障人權(quán)”和“完善對私有財產(chǎn)的保護(hù)”目標(biāo)的實現(xiàn)，具有重大的現(xiàn)實意義。
2.2我國行政補(bǔ)償制度存在的缺陷
隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治的發(fā)展，我國的行政補(bǔ)償立法步伐加快，僅經(jīng)過十多年的時間，我國就在大部分行政管理領(lǐng)域都建立了行政補(bǔ)償制度。但由于指導(dǎo)思想上重視不夠、傳統(tǒng)觀念根深蒂固、相關(guān)理論研究相對比較落后、立法技術(shù)明顯滯后和國家財力有限等因素，致使我國行政補(bǔ)償制度還存在不少的缺陷。歸納起來，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
2.2.1統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法典的缺失
釘子戶事件中涉及到《中華人民共和國憲法》，國務(wù)院的《城市房屋拆遷管理條例》（并非法律而只是行政法規(guī)），還有位階更低的基本抄襲國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》的重慶市的地方法規(guī)、規(guī)章。其中，《城市房屋拆遷管理條例》本身的合法性就有待商榷，更何況重慶地方的法規(guī)、規(guī)章。沒有全國統(tǒng)一的，綜合各種補(bǔ)償類型的補(bǔ)償法。使得不同地域、不同種類的補(bǔ)償有著極大的不同。為了使“法律面前人人平等”原則真正得到實現(xiàn)，必須要有一部基本法律來予以保障。雖然我國已經(jīng)有幾十部單行法律法規(guī)對行政補(bǔ)償問題有所涉及，然而，我國至今還沒有一部統(tǒng)一的行政補(bǔ)償法。單行法律法規(guī)有諸多的不足，它難以窮盡所有行政管理領(lǐng)域的行政補(bǔ)償問題，結(jié)果使許多行政管理領(lǐng)域的行政補(bǔ)償問題呈空白狀態(tài)、無法可依；法律用語不明確不統(tǒng)一，規(guī)定過于簡單，缺乏具體實施的程序規(guī)定，使得雖利益受到損失，但得不到適當(dāng)補(bǔ)償或得不到任何補(bǔ)償；單行法律與有關(guān)法規(guī)之間還存在著不協(xié)調(diào)的情況，由于有關(guān)的規(guī)定都散見于單行法律、法規(guī)當(dāng)中，范圍、標(biāo)準(zhǔn)不一，對侵害程度相同或相似的情形予以不同的補(bǔ)償，或者對侵害程度不同或相當(dāng)懸殊的情形予以相同的補(bǔ)償，導(dǎo)致了行政補(bǔ)償實踐中的差異與混亂，違反了憲法所確定的“法律面前人人平等”的原則。
2.2.2具體補(bǔ)償程序和救濟(jì)程序不健全
在釘子戶事件的整個過程當(dāng)中，戶主、政府和開發(fā)商之間的摩擦糾紛不斷，程序十分不規(guī)范。例如：拆遷公告沒有及時張貼；沒有在拆遷時效內(nèi)拆遷；肆意斷水?dāng)嚯娪绊憫糁魃�；聽證會就像過場一樣，并沒有按照程序來；征收與拆遷沒有公眾參與；只能在行政裁決后才能到法院起訴；法院審查的范圍有限等。我國以確立損失補(bǔ)償?shù)膯涡蟹�、法�?guī)以及規(guī)章己經(jīng)為數(shù)不少，但在這些法律、法規(guī)以及規(guī)章中確定行政補(bǔ)償?shù)木唧w實施程序和救濟(jì)程序的卻寥寥無幾。行政相對人因行政主體的合法行政行為而導(dǎo)致自身權(quán)益的特別損失時，應(yīng)通過何種程序才能獲得行政機(jī)關(guān)的行政補(bǔ)償，法律、法規(guī)并沒有明確規(guī)定。另外，“有權(quán)利必有救濟(jì)”，當(dāng)行政相對人對公用征收行為不服、對行政機(jī)關(guān)采取的限制財產(chǎn)權(quán)和非財產(chǎn)權(quán)措施不服、對行政機(jī)關(guān)采取的公權(quán)力附隨效果措施不服、對行政機(jī)關(guān)拒絕履行或拖延履行補(bǔ)償責(zé)任、對行政補(bǔ)償?shù)挠嬎銟?biāo)準(zhǔn)不服是否可以提起訴訟也沒有作出任何規(guī)定。都僅僅是指出行政相對人對行政主體關(guān)于行政補(bǔ)償作出的裁決可以提起行政訴訟或民事訴訟。行政補(bǔ)償理應(yīng)既是實體制度又是程序制度。沒有程序作保障的實體制度是難于得到真正的貫徹實施的，缺失行政補(bǔ)償救濟(jì)制度的行政補(bǔ)償制度也是難以保障行政相對人的合法權(quán)益不受侵害的。
2.2.3行政補(bǔ)償方式不夠靈活多樣
釘子戶事件中項目的拆遷補(bǔ)償方案有現(xiàn)房安置和貨幣安置兩種。戶主選擇了現(xiàn)房安置。兩種補(bǔ)償方式的選擇未免太單調(diào)，要知道拆遷戶的情況是千差萬別的，這樣，不同的拆遷戶不能選擇對自己最有益的補(bǔ)償方式，不能對受損的權(quán)益進(jìn)行最大的補(bǔ)救。不利于拆遷者的再就業(yè)、保證生活水準(zhǔn)。行政補(bǔ)償方式是指國家承擔(dān)行政補(bǔ)償責(zé)任的具體形式。行政補(bǔ)償是對合法行為造成損失的救濟(jì)，行政補(bǔ)償采取什么方式，直接影響到救濟(jì)的質(zhì)量，影響到受害人的權(quán)益，因而需要合理設(shè)計其方式。目前，各國一般主要采取金錢補(bǔ)償方式，另有其他輔助形式。從我國行政補(bǔ)償?shù)膶嵺`來看，行政補(bǔ)償?shù)姆绞接兄苯友a(bǔ)償和間接補(bǔ)償兩種。其中直接補(bǔ)償方式包括：金錢補(bǔ)償、返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀。行政主體在運(yùn)用直接補(bǔ)償方式時應(yīng)以金錢補(bǔ)償為主，但能返還財產(chǎn)或恢復(fù)原狀的，應(yīng)予返還財產(chǎn)或恢復(fù)原狀。而間接補(bǔ)償?shù)姆绞蕉喾N多樣，常見的有以下幾種：在人、財、物的調(diào)配上給予優(yōu)惠；減免稅費(fèi)；授予某種能給受損失人帶來利益的特許權(quán)；給予額外的帶薪休假、旅游和療養(yǎng)等；在晉級晉職、增加工資、安排就業(yè)、分配住房和解決農(nóng)轉(zhuǎn)非的戶口指標(biāo)等問題上給予照顧等。[24]與國外相比，我國補(bǔ)償方式優(yōu)點是方式多樣、靈活性強(qiáng)，可以適用不同的情況的要求，但缺乏規(guī)范性，隨意性太大，容易造成標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，反而不利于同種情況下的公平補(bǔ)償。
2.2.4行政補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不合理
最牛釘子戶事件中，根據(jù)房屋所在鶴興路片區(qū)的統(tǒng)一安置評估標(biāo)準(zhǔn)，吳蘋夫婦位于該片區(qū)17號的房屋評估價為2477547元，補(bǔ)償其舊房設(shè)備費(fèi)2222元，搬家費(fèi)20000元，裝飾補(bǔ)償費(fèi)100000元。獲得營業(yè)損失補(bǔ)償90萬元。異地安置房為開發(fā)商3年前自行開發(fā)的商品房，評估價為3068847元，吳蘋夫婦還將補(bǔ)房屋差價469078元。這里面只包括了直接的物質(zhì)損失和部分的間接損失，而沒有應(yīng)該補(bǔ)償?shù)木駬p失。要知道，戶主兩年前就斷水?dāng)嚯姡谘a(bǔ)償協(xié)議協(xié)商僵持階段又必須正日奔波守護(hù)于房屋旁，不休止但又無結(jié)果的協(xié)商等讓費(fèi)和消耗了戶主許多的時間和精力，理應(yīng)對此給予精神補(bǔ)償。
行政補(bǔ)償范圍可以說是行政補(bǔ)償?shù)暮诵膬?nèi)容。從上一章的闡述中我們知道補(bǔ)償范圍包括行為范圍、事項范圍和權(quán)益范圍三項。從我國單行法律法規(guī)的具體規(guī)定來看，我國行政補(bǔ)償?shù)姆秶饕w現(xiàn)在：我國行政補(bǔ)償主要補(bǔ)償財產(chǎn)權(quán)所受到的損失，對人身權(quán)受到的損失補(bǔ)償?shù)牧Χ炔淮�，對行政相對人除財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)以外的其他合法權(quán)益所受到的損失則不予以補(bǔ)償；只補(bǔ)償合法的具體行政行為所造成的直接損失，其他原因造成的損失不補(bǔ)償。在現(xiàn)代行政管理中，行政相對人的直接損失和間接損失往往相伴隨，如果僅補(bǔ)償直接損失，而不補(bǔ)償間接損失，則難以達(dá)到補(bǔ)償目的和實現(xiàn)公正。所以，從現(xiàn)代社會侵權(quán)損害救濟(jì)的發(fā)展趨勢來看，間接損失應(yīng)被納入補(bǔ)償范圍。否則，補(bǔ)償范圍太窄，直接影響公民合法權(quán)益的保障。
行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)行政相對人實際損失程度確定補(bǔ)償數(shù)額的準(zhǔn)則。它是行政補(bǔ)償?shù)靡詫崿F(xiàn)，受害人所受損失得到實際彌補(bǔ)的重要前提。沒有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則補(bǔ)償數(shù)額無從計算，相對人的合法權(quán)益得不到切實的保障：行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，則補(bǔ)償不公平的現(xiàn)象隨處可見，行政補(bǔ)償糾紛在所難免。但令人遺憾的是我國沒有關(guān)于行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一的規(guī)定，通常情況都是由具體行政機(jī)關(guān)參照損失的程度酌情子以補(bǔ)償。[25]
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