[ 姚俊 ]——(2007-10-30) / 已閱40576次
2.2.5公共利益的界定不明確
從新京報3月22日采訪報道來看，吳蘋認(rèn)為自己的行為很正當(dāng)，稱自己唯一的靠山是法律，開發(fā)商不代表公共利益。而政府有關(guān)部門則稱吳蘋是刁民，他們也有自己的理由——城市建設(shè)發(fā)展是公共利益。雙方爭議的焦點不是個人利益要不要服從公共利益，而是如何界定公共利益。重慶市市長王鴻舉3月26日在全國書市動員大會上對此事表了態(tài)，他說“現(xiàn)在人們對‘釘子戶’片區(qū)拆遷的情況并不完全了解，那里以前是一片老舊城區(qū)，拆不拆，不是涉及到開發(fā)商的利益，而是涉及到老百姓的公共利益，那里的老百姓都希望改善自己的居住、交通等條件”，此話讓我們感到拆遷確實是為了公共利益。但是，目前的舊城改造，都是由房地產(chǎn)開發(fā)商以開發(fā)房地產(chǎn)的運作方式進行的。在房地產(chǎn)開發(fā)中，政府代表國家征用土地后將所征用的土地出讓給開發(fā)商，獲取土地出讓金，而開發(fā)商再通過對受讓土地的開發(fā)獲取經(jīng)濟利益。開發(fā)商的利益顯然不屬于公共利益，而政府從征用土地中獲取土地出讓金，也很難被理解為是為了公共利益。拆遷是為公共利益進行城市規(guī)劃的需要，還是以公共利益為名進行商業(yè)盈利，啟示我們應(yīng)該謹(jǐn)慎鑒別作為征收征用前提是否是公共利益。公共利益的需要是征收權(quán)行使的前提。如果不存在公共利益的需要，則無征收可言。然而，“公共利益”是一個典型的不確定法律概念，其內(nèi)涵和外延至今沒有明確而具體的法律界定。由于立法上并未對什么是公共利益的內(nèi)涵作出界定，使得實踐中“公共利益的需要”往往成了行政機關(guān)自由裁量權(quán)的領(lǐng)域，加上缺少相應(yīng)的制度對其進行審查監(jiān)督。這樣，使公共利益在社會生活中被泛化、被假冒甚至被濫用獲得了巨大的空間。雖然如何對公共利益進行界定十分困難，但是，在任何情況下決不能將商業(yè)需要混同公共利益。
2.2.6憲法中缺少行政補償基本原則的明確規(guī)定
行政補償?shù)脑瓌t是行政補償制度中一個非常重要的問題，它不僅明確回答了相對人合法權(quán)益遭受公權(quán)力侵害時要不要補償?shù)膯栴}，而且還直接決定著國家彌補相對人這種損害的程度。正因為如此，多數(shù)國家均在憲法層面上對行政補償?shù)脑瓌t作出規(guī)定。在我國，憲法層面上的補償原則還是個空缺。從我國土地管理法等相關(guān)法律規(guī)定來看，補償?shù)姆秶抻谂c被征收的客體直接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟上損失，如土地征收補償中的土地補償費；土地上有附著物和青苗的；還要支付附著物和青苗補償費；因征收土地需要安置農(nóng)業(yè)人口的，還要支付安置補助費，并要對多余的勞動力進行適當(dāng)安排。而對于與被征收客體有間接關(guān)聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失則不予補償。由可以推論出，我國行政補償?shù)脑瓌t為不完全補償。并且，由于上述補償費的標(biāo)準(zhǔn)非常低，以致于使得被征收人不能維持征收前的生活水平，因而這種不完全補償僅是一種適當(dāng)補償，遠沒有達到合理補償?shù)某潭?[26]
第三章 完善我國的行政補償制度的幾點思考
3.1制定統(tǒng)一的行政補償法典
具體法律法規(guī)對行政補償?shù)囊?guī)定的不統(tǒng)一造成了不公平的現(xiàn)象。我國不承認(rèn)判例，不可能像德國等承認(rèn)判例的國家通過判例來不斷地豐富與完善行政補償?shù)念愋团c程度。同時，我國沒有確立違憲審查制度，不能在訴訟中直接引用憲法，不能象美國、日木等國家那樣可直接依據(jù)憲法提出行政補償請求。而當(dāng)前的實際情況迫切需要有一種法律來解決行政補償具體法律法規(guī)的不足。從2003年爆發(fā)的非典、禽流感事件中我們可以看出，突發(fā)性公共危機事件往往對整個社會構(gòu)成危害或者威脅，因此需要動員整個社會和各個行政部門來克服和排除危機。為了保障行政相對人的合法權(quán)益，為了對行政相對人被行政機關(guān)合法行政行為侵害的權(quán)益予以合理補償，必須完善行政補償制度。從有效保障公民合法權(quán)益和健全、完善應(yīng)急處理制度的角度來看，當(dāng)務(wù)之急是要盡快出臺《行政補償法》，使受害人在缺乏單行法規(guī)范的行政執(zhí)法領(lǐng)域也能獲得補償救濟，以彌補單行法規(guī)的不足。筆者認(rèn)為，在制定《行政補償法》時明確以下幾個問題:
1、明確行政補償?shù)脑瓌t
縱觀世界各國，各國對于補償原則的規(guī)定比較詳細(xì)，具有很強的操作性，大多數(shù)的國家都采取了公平補償，實際上是傾向完全補償。這不僅切實保障了征收補償?shù)目尚行�，而且也保證了被征收人既無法獲取暴利，也不致遭受損失，從而確保征用補償?shù)墓胶侠�。筆者認(rèn)為我國行政補償?shù)脑瓌t應(yīng)該是公平補償原則，并根據(jù)不同的原因行為給予公平合理的補償。憲法應(yīng)對行政補償?shù)幕驹瓌t做出規(guī)定，行政補償法對行政補償?shù)木唧w原則做出規(guī)定。行政補償要立足于“人權(quán)保障”和“社會公平負(fù)擔(dān)平等”的基礎(chǔ)理論，建立我國特色的行政補償原則。
2、進一步明確行政補償?shù)姆秶?br>
在行政補償制度中，行政補償范圍是重要內(nèi)容之一，它的確定體現(xiàn)著一個國家行政補償?shù)膶捳潭�；決定著對公民救濟程度的大��；決定著行政相對人行政補償請求權(quán)的范圍；決定著司法機關(guān)解決行政補償糾紛案件的權(quán)限范圍、審理方式及判決。但行政補償范圍受到一個國家法律文化傳統(tǒng)、法治程度、對公民權(quán)利的重視程度、行政補償理論以及國家財力等因素的影響，因而各個國家不盡相同。我國行政補償范圍應(yīng)當(dāng)包括兩個方面的問題，一是行政補償范圍的總則性規(guī)定，二是行政補償具體規(guī)定。總則性規(guī)定能夠從宏觀上界定行政補償?shù)姆秶�，能夠克服各單行立法不可能窮盡行政補償?shù)乃惺马椀娜毕�，因此，我們�?yīng)當(dāng)首先完善關(guān)于行政補償制度的總則性的規(guī)定。在2004年憲法修正案第13條已經(jīng)明確規(guī)定了對私人合法財產(chǎn)的征收征用要給與補償原則，這是不夠的，還需要行政補償范圍的具體性的規(guī)定。具體性的規(guī)定應(yīng)該包括行政補償?shù)臋?quán)益范圍、事項范圍和行為范圍。隨著我國經(jīng)濟實力的增強和人權(quán)保障的重視，補償范圍還應(yīng)包括精神損失和間接損失。
3、明確行政補償?shù)幕境绦蚝途葷绦?br>
應(yīng)確立我國行政補償?shù)幕境绦�，�?guī)范國家行政權(quán)的活動方式和步驟。這樣，一方面可確保國家行政權(quán)的運作不背離法律宗旨，另一方面能為行政相對人尋求法律救濟時提供具體的范圍和理由�；境绦驊�(yīng)包括如下：征收前對事業(yè)合法性和公益性進行調(diào)查并擬定征收方案(必要時舉行聽證會)、行政主體提出補償方案(或行政相對人提出補償申請)、行政主體與行政相對人協(xié)商盡量達成補償協(xié)議(若無法達成補償協(xié)議，先由上一級行政機關(guān)或法定主管機關(guān)進行調(diào)解；調(diào)解不成的，則有行政機關(guān)依法作出裁決)、履行。對于行政補償?shù)木葷绦�，�?yīng)包括行政復(fù)議和行政訴訟。對于在“征收前對事業(yè)合法性和公益性進行調(diào)查并擬定征收方案”時產(chǎn)生的爭議，除非在行政征收具有高度緊迫性和及時性的情況下，才可排除行政相對人的行政訴訟權(quán)。對于行政補償金額等產(chǎn)生的糾紛應(yīng)一律遵循“司法終局”的原則，應(yīng)積極保障行政相對人的行政訴訟權(quán)益。盡管行政補償與國家賠償是不同的概念，但兩者也存在著共同點，這就為適用同樣的訴訟程序解決兩種不同性質(zhì)的糾紛奠定了基礎(chǔ)。[27]司法是社會公正的最后一道防線，司法救濟以個案審理的方式，解決行政機關(guān)與所有者在征用及其補償問題上的爭議。
4、豐富行政補償?shù)姆绞?br>
除金錢補償、返還原物、恢復(fù)原狀、置換等傳統(tǒng)的補償方式外，對于那些生活基礎(chǔ)設(shè)施遭到破壞，失去土作、失去生活來源或者生活環(huán)境遭到破壞的當(dāng)事人，立法上應(yīng)當(dāng)特別將生活設(shè)施的再建、勞動與就業(yè)機會的供給、環(huán)境污染的治理等措施列入行政補償?shù)姆懂�。[28]我們的行政補償如果只以一次性經(jīng)濟給予是有缺陷的，還應(yīng)該從就業(yè)和社會保障體系等方面給予相對人更人性化的支助。靈活運用不同的補償方式，以期使行政相對人的權(quán)益獲得最大最高質(zhì)量的救濟。
5、明確公共利益范疇
鑒于社會生活中公共利益被泛化、被假冒甚至被濫用的現(xiàn)實，由立法機關(guān)而不是行政機關(guān)對其范圍作出一個大致的界定是必要的，也是可能的。如有學(xué)者提出，下列事項應(yīng)該屬于公共利益的范圍：維護世界的和平與安全；維護國家的主權(quán)、獨立、和平、安全和公共秩序；保護生態(tài)環(huán)境，保護與利用自然資源和文化資源；建立與維護社會經(jīng)濟秩序和經(jīng)濟安全；建設(shè)與維護城鄉(xiāng)公共設(shè)施；維護社會公共道德；保障社會弱者利益；促進人類文明發(fā)展事業(yè)；其他應(yīng)屬于“公共利益”范疇的事項。同時認(rèn)為，下列事項不屬于公共利益的范圍：政府官員個人的利益；地方政府的利益；企業(yè)的利益；行政機關(guān)小團體的利益。[29]具有一定的借鑒意義。
6、明確行政補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)
對于直接的財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按征收時的重置價格補償，并且為了保證補償義務(wù)人及時履行義務(wù)，立法上還應(yīng)規(guī)定，如果補償義務(wù)主體遲延支付補償金時，遇價格上漲，按新價格執(zhí)行；若遇價格下跌，按原價格執(zhí)行。這樣規(guī)定，一方面可以保證補征收人的生活不至于因征收而下降，另一方面也可以防止補償義務(wù)主體拖延支付補償金。對于間接關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟損失，應(yīng)經(jīng)由相關(guān)社會中介機構(gòu)的評估。對于延伸的附帶損失，則應(yīng)照實補償。特別要注意的是，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定在受害人提出的行政補償?shù)恼埱螳@得解決之前，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)視具體情況先向受害人提供一部分應(yīng)急款項，以避免給受害人的生產(chǎn)生活帶來不便。
3.2轉(zhuǎn)變觀念，加強公務(wù)員素質(zhì)培養(yǎng)，提高行政補償執(zhí)法能力
在城市拆遷補償事件中，政府既掌握著權(quán)力，又是城市土地所有權(quán)人，兩者結(jié)合，讓政府在城市改造中扮演了一種扭曲的角色。政府之所以熱衷于拆遷，可能有兩個原因，一是增加政績。拆遷可以創(chuàng)造出被動需求，被拆遷者人人都得去買房子；拆遷之后的建設(shè)會創(chuàng)造出巨大投資需求；當(dāng)然，拆遷轉(zhuǎn)賣土地也可以給政府帶來財政收入，房屋買賣同樣也是重要稅源。政府直接與拆遷戶打交道，可能導(dǎo)致其利用權(quán)力把自己的交易條款強加給拆遷戶。反過來，政府讓開發(fā)商與拆遷戶談判，也無法做到中立，反而與開發(fā)商結(jié)成了一種密切的利益關(guān)系，被認(rèn)為在充當(dāng)開發(fā)商的保護者。
解決任何問題都首先要解決思想問題。思想是行動的先導(dǎo)，觀念是行動的指南。思想觀念由守舊、落后向開放、先進方向轉(zhuǎn)變，對一國的法制建設(shè)具有重要的意義。在建立和完善我國行政補償制度的過程中，必須轉(zhuǎn)變行政觀念，培養(yǎng)服務(wù)意識，杜絕權(quán)錢交易等腐敗行為，在工作中真正代表廣大人民群眾的最大利益，以服務(wù)行政的理念指導(dǎo)我國行政補償制度建設(shè)。另外，公務(wù)員本身不是行政機關(guān)，不具有獨立的法律人格，但公務(wù)員具體負(fù)責(zé)實施行政機關(guān)的職權(quán)，沒有公務(wù)員，行政機關(guān)也就不復(fù)存在。公務(wù)員是代表行政機關(guān)實施行政職權(quán)的，其實施職權(quán)行為的后果由行政機關(guān)承擔(dān)。因此公務(wù)員素質(zhì)的高低、依法行政能力的強弱直接決定了行政機關(guān)依法行政的水平。我們要長期堅持不懈地對公務(wù)員進行教育和培訓(xùn)，增強公務(wù)員的法制觀念，樹立依法行政的正確態(tài)度，在工作中能按照法定的職責(zé)權(quán)限和程序履行職責(zé)、執(zhí)行公務(wù)，能準(zhǔn)確運用與工作有一關(guān)的法律法規(guī)公正執(zhí)法，不以權(quán)代法。“有征收即有補償，無補償則無征收。行政機關(guān)工作人員必須認(rèn)識到對合法權(quán)益受到行政機關(guān)合法行政行為侵害的行政相對人子以行政補償是國家的義務(wù)，而“補償?shù)牧x務(wù)將會警示政府慎用手中的政治權(quán)力”。[30]
3.3加強對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約
政府錯誤地把政府對國有土地的所有權(quán)當(dāng)成了一種實實在在的民事財產(chǎn)權(quán)利，而近代中國的法學(xué)理論又片面地強調(diào)所有權(quán)的絕對性，讓政府以為，自己可以無視民眾既成事實的占用權(quán)，隨意地行使自己的處置權(quán)、收益權(quán)等等。政府無視現(xiàn)在居住于某塊土地上的居民，而與開發(fā)商對該土地進行交易。不論是對政府還是對開發(fā)商來說，拆遷戶都成了負(fù)擔(dān)。這注定了拆遷戶的權(quán)益是無法得到保障的。另一方面，作為國有土地所有者的政府，與其他任何私人所有者都截然不同：政府同時掌握著權(quán)力。大規(guī)模城市拆遷是政府的所有權(quán)與政府的權(quán)力相結(jié)合的產(chǎn)物。政府利用其所有權(quán)人的身份，重新安排城市的格局；同時作為所有權(quán)人，享受土地的收益。但政府在組織這些活動時，卻可以輕易地利用權(quán)力。這是政府在拆遷過程中行為扭曲、讓拆遷成為一個始終無法解決的社會問題的根源所在。
為了權(quán)力規(guī)范行使，必須對其進行有效的監(jiān)督。對行政權(quán)的監(jiān)督是權(quán)力監(jiān)督的重心。行政權(quán)力天生具有自我膨脹的特性：行政權(quán)力在運作過程自發(fā)產(chǎn)生擴大權(quán)力的本能沖動,使行政權(quán)具有一種無限延伸的動力,而行政權(quán)力的擴張無疑使行政機關(guān)違法侵權(quán)的機會大大增加,而維護公益又授以行政機關(guān)合法損害私益的籍口,因此法律不僅要為行政權(quán)的行使設(shè)定最后的邊界,而且還要嚴(yán)格規(guī)范行政權(quán)行使的程序。[31]行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，它的活動必須受到廣泛和有效的監(jiān)督。必須防止行政機關(guān)打著維護公共利益的幌子侵犯公民的合法權(quán)益。我國的行政監(jiān)督制度是建立在人民代表大會基礎(chǔ)上的監(jiān)督制度，包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政自我監(jiān)督、社會監(jiān)督等多種形式。只有健全監(jiān)督制度，有效監(jiān)督行政主體的行政行為是否依法、合法，才能真正做到“執(zhí)政為民”。具體到行政補償來說，就是要監(jiān)督行政主體征收權(quán)的行使是不是有法律依據(jù)，是不是遵守了法律規(guī)定的程序，有沒有按法律規(guī)定對相對人受到損失的合法權(quán)益進行公平補償。對行政權(quán)的制約，主要就是要求行政機關(guān)在整個行政補償?shù)倪^程中嚴(yán)格履行一切法定的手續(xù)，包括對所有者意見的聽取，以減少或消除自由裁量的可能性。政府嚴(yán)格地限定自己對國有土地的所有權(quán)，謹(jǐn)慎地行使其處置權(quán)、收益權(quán)。也就是說，政府對城市國有土地的所有權(quán)，僅在政治意義上成立，而不是普通的民事權(quán)利。相反，舊城區(qū)民眾擁有的因襲的占用權(quán)，近些年通過購買商品房而獲得的國有土地建設(shè)使用權(quán)，才應(yīng)當(dāng)被視為一種實體性民事權(quán)。
3.4建立一種協(xié)商機制，讓公眾參與行政補償過程
釘子戶拆遷補償協(xié)議經(jīng)三次協(xié)商無果，拖延了工程開工時間。對于開發(fā)商來說，遭受了數(shù)千萬元的損失，以每天6萬元的“標(biāo)準(zhǔn)”繼續(xù)遭受損失；對于已經(jīng)是惟一拆遷對象的“史上最牛釘子戶”吳蘋一家來說，已經(jīng)消耗了許多時間和精力，已筋疲力盡。綜觀這個事件，之所以會走到今天這個地步，實際上主要的癥結(jié)可以用一句話來概括，就是沒有形成一種對等和充分的談判機制。城市房屋拆遷牽扯多方。有政府，有開發(fā)商，還有被拆遷戶。對政府來說，迫切希望引進資金，對一些基礎(chǔ)設(shè)施落后的舊城加以改造。對開發(fā)商來說，看中的是區(qū)位條件比較好的城區(qū)土地，同時希望將拆遷成本壓至最低。被拆遷戶是最被動的一方，當(dāng)然希望所獲補償越多越好。這樣必然產(chǎn)生矛盾�，F(xiàn)實中，補償方式和補償標(biāo)準(zhǔn)是由開發(fā)商單方確定的，如果被拆遷方有其他要求，那就意味著，雙方會展開拉鋸戰(zhàn)，會出現(xiàn)所謂的“釘子戶”。當(dāng)然，另一個重要問題是，必須有一個相對獨立并有專業(yè)素質(zhì)的第三方來裁決，使補償價格趨于合理，既不是一味往下壓，也不是一個勁兒向上抬。這樣的“第三方”不但大量存在于技術(shù)鑒定領(lǐng)域，也存在于司法、社保、勞動、教育、衛(wèi)生、城建等一切與居民生活密切相關(guān)的領(lǐng)域。在這里，具備法律效力的“第三方認(rèn)證”或“第三方仲裁”，亦是城市乃至整個城鄉(xiāng)社會利益協(xié)商機制不可或缺的組成部分
事實上，我國城市房屋拆遷過程中的強制性要受公共利益這一目的的限制，并且強制拆遷過程中也應(yīng)當(dāng)保護被拆遷人的利益，并盡可能地發(fā)動民眾的積極參與，尊重被拆遷人的意志。吸收公眾參與可以集思廣益，發(fā)揮群眾的集體的智慧和力量，起到給政府當(dāng)參謀的作用，進而提高政府相關(guān)決策的科學(xué)性、可行性。避免拆遷中由于信息不對稱或缺失交流溝通而導(dǎo)致各種各樣的糾紛。盡快研究構(gòu)建由行政補償法律關(guān)系各方參加的協(xié)商機制；規(guī)定協(xié)商時間、方式、組織者、參加者；構(gòu)建信息共享平臺；開拓公眾參與途徑和方式。
結(jié)語
我國正處于經(jīng)濟飛速發(fā)展的時期，為了社會公共利益，對公民個人的不動產(chǎn)或其他財產(chǎn)進行征收、征用或限制就不可避免，幾乎沒有一項建設(shè)不需要公民的配合。當(dāng)國家基于公共利益之目的，以國家強制力為后盾，從公民、法人或其他組織處無償取得財產(chǎn)權(quán)時，基于公共負(fù)擔(dān)平等原則的要求，國家有必要對遭受損失的相對人給予行政補償，從而重新建立行政權(quán)力與公民利之間的平衡。行政補償制度的確立和發(fā)展，是一國行政法制建設(shè)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它在法律體系中占有不容忽視的地位。完善我國行政補償制度對于社會主義法治中國的人權(quán)保護；社會公平正義的維護；社會主義法律體系建立和完善具有十分重要的意義。
而當(dāng)前，我國行政補償制度在立法、執(zhí)法方面還不盡如人意，補償立法的指導(dǎo)思想仍偏重于國家利益的考慮而缺乏對公民合法權(quán)益的合法尊重，如補償范圍過窄，補償標(biāo)準(zhǔn)偏低等。相關(guān)立法仍然滿足于“單打獨斗”的狀況，實踐中曲解法律、濫用征收權(quán)、以權(quán)謀私等現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，加強行政補償?shù)睦碚撗芯亢土⒎üぷ�，�?guī)范和完善我國的行政補償制度就顯得十分必要和緊迫。國家權(quán)力與公民權(quán)的關(guān)系是憲政的理論基石。在以人權(quán)保障和權(quán)力限制為核心的憲政理念下，行政補償制度應(yīng)該突出體現(xiàn)社會個體與社會整體、私益與公益、國家公共權(quán)力運行與公民財產(chǎn)權(quán)之間的取舍與契合的價值內(nèi)涵。
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