[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱102740次
六 代結(jié)論 – 對(duì)上海市府的幾點(diǎn)建議
1. 上海法治進(jìn)程面臨重大考驗(yàn)
2. 暫停限額拍賣(mài)、實(shí)行公開(kāi)聽(tīng)證、重新審查問(wèn)題、履行說(shuō)明責(zé)任
3. 撤消自主授權(quán)規(guī)定和限額拍賣(mài)措施
4. 行政救濟(jì)的原則和具體方案
前言 為何“舊事”重提
《道路交通安全法》的實(shí)施(2004.5.1)已滿一周年。關(guān)心大城市交通政策問(wèn)題的人們也許還記得,去年春末, 隨著該法的生效和商務(wù)部部長(zhǎng)助理批評(píng)意見(jiàn)的公開(kāi)[1],在上海實(shí)行多年的私車額度限制和拍賣(mài)(以下簡(jiǎn)稱私車限額拍賣(mài))[2]的合法性受到了廣泛的質(zhì)疑。面對(duì)來(lái)自商務(wù)部高官和輿論的巨大壓力,上海市府堅(jiān)定地表示,該措施是合法合理的,將繼續(xù)實(shí)行下去。[3]
否定或質(zhì)疑私車限額拍賣(mài)合法性的主要觀點(diǎn)是: (1)“車牌限額缺乏法律依據(jù)”; (2)“導(dǎo)致了轎車登記條件的附加”，違反了道交法。作為額度拍賣(mài)依據(jù)的上海市道路交通管理?xiàng)l例與道交法相抵觸[4]; (3) 按照道交法，“除了公安部門(mén)之外，任何部門(mén)都無(wú)權(quán)發(fā)放私車牌照”(商務(wù)部部長(zhǎng)助理)[5]; (4) 違反了國(guó)家《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》關(guān)于“除國(guó)家規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目外，任何單位不得對(duì)汽車消費(fèi)者強(qiáng)制收取任何非經(jīng)營(yíng)服務(wù)性費(fèi)用”的規(guī)定[6]。此外,有人主張,“有新的道交法作‘尚方寶劍’，機(jī)動(dòng)車所有人可以完全不理會(huì)車牌拍賣(mài)規(guī)定，直接按道交法規(guī)定的機(jī)動(dòng)車登記程序，要求車輛登記機(jī)關(guān)頒發(fā)牌照，否則可以根據(jù)該法提起行政訴訟。屆時(shí)，上海市政府可能要面對(duì)大量的行政訴訟”。[7]
上海市府發(fā)表的主要見(jiàn)解是: (1) 該措施有法律依據(jù)。根據(jù)《上海市道路交通管理?xiàng)l例》的規(guī)定，要有序發(fā)展私人小汽車交通”;“根據(jù)《上海市城市交通白皮書(shū)》的原則,本市確定公共交通優(yōu)先政策、交通區(qū)域差別政策和道路車輛協(xié)調(diào)發(fā)展政策”[8]�！� 根據(jù)道交法第四條，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。作為地方政府有這個(gè)職責(zé)把道路安全維護(hù)好，管理好”。私車額度拍賣(mài)是上海市府為了履行這一職責(zé)而采取的行政管理措施。因此，它是“合法的”。(2) 私車額度拍賣(mài)問(wèn)題只不過(guò)是“合理性層面”的問(wèn)題。(3) 市府法制辦“作為市政府的一個(gè)法律工作部門(mén)，從一開(kāi)始就對(duì)私車牌照拍賣(mài)的問(wèn)題非常關(guān)注，并對(duì)車牌拍賣(mài)的合法性進(jìn)行了慎重研究。” “在經(jīng)過(guò)對(duì)全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)[9]的再三請(qǐng)示，以及法制辦內(nèi)部專家的多次研究，目前得出的結(jié)論是，上海拍賣(mài)私車牌照這種做法并沒(méi)有違法”。[10] 此外,值得一提的還有如下三個(gè)論點(diǎn)(其中第三個(gè)論點(diǎn)是非官方的)。(1) 上海搞的私車額度拍賣(mài)參考了外國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)[11]; (2) 對(duì)私車額度拍賣(mài)是否違法的問(wèn)題,商務(wù)部沒(méi)有解釋權(quán)[12]; (3) 國(guó)家《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》沒(méi)有法律效力[13],所以即使違反,也算不上違法。
上述爭(zhēng)議顯然是一場(chǎng)牽一發(fā)而動(dòng)全身,具有廣泛影響并將引起重大后果的論戰(zhàn)。(1) 它不僅涉及到上海的購(gòu)車族在“道交法”實(shí)施后是否還要像他們的“前輩”那樣花費(fèi)國(guó)家立法沒(méi)有要求花費(fèi)的巨資去獲得該市車牌的問(wèn)題, 而且可能影響到上海市府在“道交法”生效前所收取的拍賣(mài)巨款[14]在法律上的命運(yùn)。(2) 它不僅關(guān)系到上海購(gòu)車族的利益,而且可能對(duì)我國(guó)其他大城市的交通管理政策產(chǎn)生影響,從而涉及到更為廣泛的購(gòu)車群體的利益。(3) 它不僅影響到希望購(gòu)車者的生活需求和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),而且涉及到城市道路資源的不同利用群體之間的利益沖突, 影響到轎車生產(chǎn)銷售企業(yè)的市場(chǎng)空間,影響到我國(guó)汽車產(chǎn)業(yè)(甚至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì))的發(fā)展。(4) 它不僅涉及到城市交通管理政策選擇的問(wèn)題,而且關(guān)系到不同地方的購(gòu)車族能否在國(guó)家立法面前人人平等、國(guó)家立法能否在全國(guó)各地統(tǒng)一實(shí)施、地方政府是否“有權(quán)”在沒(méi)有國(guó)家立法特別授權(quán)的情況下實(shí)行有違國(guó)家立法的制度的問(wèn)題,關(guān)系到中央和地方之間政策決定權(quán)分配的問(wèn)題。(5) 它不僅涉及到上海市府的面子,而且可能會(huì)影響到中國(guó)行政法治的聲譽(yù)。
令人感到幾分意外[15]的是, 具有如此重大意義的論戰(zhàn)卻有點(diǎn)虎頭蛇尾,尚未進(jìn)入正面交鋒，就似乎失去了“人氣”[16]。“道交法”生效已滿一年，上海市府繼續(xù)搞機(jī)動(dòng)車限額拍賣(mài)[17], 購(gòu)車族們照舊不是花大把的鈔票去竟購(gòu)額度就是設(shè)法鉆“法律的空子”去外地上牌。尚未聽(tīng)說(shuō)有誰(shuí)愿吃“第一只螃蟹”，把“道交法”當(dāng)作“尚方寶劍”，將主管部門(mén)告上法庭。盡管有人曾呼吁國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)出面了斷這場(chǎng)爭(zhēng)議, 給個(gè)統(tǒng)一的說(shuō)法[18], 但至今仍不見(jiàn)公開(kāi)回應(yīng)[19]。
在迎來(lái)道交法施行一周年之際, 筆者出于以下兩點(diǎn)考慮, 發(fā)表此文,以期就上海私車限額拍賣(mài)的法律問(wèn)題重開(kāi)論戰(zhàn)。
第一,這場(chǎng)爭(zhēng)論原本存在不少缺陷,實(shí)在難以令人滿意。比如,(1) 其范圍主要限于道交法實(shí)施后這一措施是否合法的問(wèn)題,道交法實(shí)施前的有關(guān)問(wèn)題似乎沒(méi)有引起注意。(2) 雙方的結(jié)論雖然對(duì)立, 但各自所提出的論據(jù)卻似乎沒(méi)有對(duì)應(yīng)性。合法論沒(méi)有批駁違法論的論據(jù), 違法論似乎也未站出來(lái)反駁合法論的論據(jù)。(3)一方(部分媒體的報(bào)道)似乎在憑借商務(wù)部高官的頭銜來(lái)“敲山震虎”, 另一方則讓人覺(jué)得是在依賴國(guó)家最高當(dāng)局有關(guān)部門(mén)(商務(wù)部大概除外)的權(quán)威來(lái)進(jìn)行反擊[20]。氣勢(shì)有余,可惜說(shuō)理不足。
第二, 這場(chǎng)爭(zhēng)論引出了不少重要的法律問(wèn)題,實(shí)在值得深入討論。比如,(1) 私車的限額拍賣(mài)在法律上究竟是什么性質(zhì)的行為, 對(duì)有關(guān)各方(地方政府、竟購(gòu)人和購(gòu)車群體等)分別意味著什么? (2) 這種措施到底需要什么樣的法律根據(jù), 現(xiàn)行措施到底有無(wú)合格的法律根據(jù)? 被上海市府援引的種種“法律依據(jù)”到底是否算得上合格的法律根據(jù) ? 市府法制辦對(duì)合法性問(wèn)題的論證在法律上到底能否站得住腳? 地方立法到底是否有權(quán)設(shè)定私車額度, 對(duì)國(guó)家法定登記條件作出實(shí)質(zhì)性的限制 ? (3) 限額拍賣(mài)到底是否違反道交法關(guān)于登記條件的規(guī)定，是否違反國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展私車的政策和禁止亂收費(fèi)的規(guī)定 ? 將提交額度證明作為交納車輛購(gòu)置稅和領(lǐng)取完稅證明的條件, 是否違反“購(gòu)置稅條例”? 將拍賣(mài)收入用于公共交通設(shè)施建設(shè)之事實(shí)能否使額度拍賣(mài)正當(dāng)化，能否阻卻其違法? 這一措施是否存在憲法上的問(wèn)題? (4)假定上海的人大或政府在法律上確實(shí)有權(quán)選擇私車額度控制和拍賣(mài)的政策, 這一選擇權(quán)是否就是完全的自由裁量權(quán)，因而不受法律上的制約,只可能發(fā)生合理性問(wèn)題，不存在合法性問(wèn)題? 平等原則、公正程序、裁量濫用禁止等法理是否應(yīng)當(dāng)有適用的意義? (5) 這一措施與訴訟到底有何關(guān)系? 未參加竟購(gòu)或未中標(biāo)或未交納中標(biāo)款的人是否有(或仍然有)法律上的權(quán)利在上海申辦登記,在登記主管機(jī)關(guān)以沒(méi)有完稅證明為由拒絕辦理登記的情況下, 如果提起訴訟, 應(yīng)當(dāng)以登記機(jī)關(guān)為被告, 以違反道交法為由, 還是以稅務(wù)機(jī)關(guān)為被告, 以違反稅法為由 ? 已交納拍賣(mài)款的人如果認(rèn)為額度拍賣(mài)違法, 是否有權(quán)請(qǐng)求救濟(jì)? 如果有權(quán),可以或應(yīng)當(dāng)選擇什么法律程序? 如果發(fā)生涉及額度限制和拍賣(mài)的訴訟,對(duì)有關(guān)法律問(wèn)題, 法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)作出判斷? 如果該措施被有權(quán)機(jī)關(guān)確認(rèn)為非法, 中標(biāo)者已交納的拍賣(mài)款和額度持有者所擁有的相關(guān)利益在法律上應(yīng)當(dāng)如何處理? (6) 地方政府在參考外國(guó)經(jīng)驗(yàn)解決本地問(wèn)題時(shí), 除了應(yīng)當(dāng)考慮本地實(shí)際外,是否還應(yīng)當(dāng)檢討該經(jīng)驗(yàn)(如果被利用的話)與我國(guó)的現(xiàn)行立法的相容性或協(xié)調(diào)性? 應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)對(duì)此問(wèn)題作出法律上的判斷?(7) 在一個(gè)民主法治國(guó)家, 政府就其影響公眾權(quán)益的政策決定應(yīng)當(dāng)如何履行說(shuō)明責(zé)任?
筆者期待, 通過(guò)就以上問(wèn)題展開(kāi)討論,(1)在私車限額拍賣(mài)爭(zhēng)議的法律實(shí)務(wù)方面, 為利害關(guān)系各方重新作出各自的判斷和選擇提供有價(jià)值的參考意見(jiàn);(2)在地方法制工作的改善方面,促進(jìn)地方政府就其影響私人利益的政策決定認(rèn)真履行說(shuō)明責(zé)任,妥當(dāng)處理地方施政需要與國(guó)家立法和政策的關(guān)系,在考慮制度創(chuàng)新或移植外國(guó)制度時(shí),充分注意我國(guó)的法律體制和現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定, 防止出現(xiàn)違法的或有重大違法嫌疑的制度改革和制度引進(jìn); (3) 在行政法理論方面, 深化對(duì)特定行政領(lǐng)域中存在的、在我國(guó)行政法上具有重要現(xiàn)實(shí)意義的課題[21]的研究。
本稿正文分為六個(gè)部分。一, 限額拍賣(mài)的性質(zhì)和法律效果；二, 限額拍賣(mài)的法律根據(jù)問(wèn)題；三, 限額拍賣(mài)與國(guó)家立法抵觸的問(wèn)題；四, 限額拍賣(mài)所涉及的其他法律問(wèn)題; 五, 限額拍賣(mài)的法律救濟(jì)問(wèn)題；六, 對(duì)上海市府的幾點(diǎn)建議。
一 私車額度限制和拍賣(mài)在法律上有何意義
(一) 涉及私人機(jī)動(dòng)車[22]的權(quán)利和對(duì)該權(quán)利的公法限制
僅從民法(或私法)的觀點(diǎn)看, 車主對(duì)其所有的機(jī)動(dòng)車享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利(其中的使用權(quán)可包括機(jī)動(dòng)車駕駛權(quán)和道路行駛權(quán))。但是,由于機(jī)動(dòng)車使用權(quán)的實(shí)際行使, 意味著對(duì)公共道路資源的利用(一般而言), 有可能影響公共道路的通行能力; 意味著使用者本人或道路的其他利用者的人身?yè)p害風(fēng)險(xiǎn)的增加,有可能引起交通事故; 意味著對(duì)有限能源的消耗(就機(jī)動(dòng)車耗能的現(xiàn)狀而言),有可能引起能源短缺; 意味著有害物質(zhì)的排放(就現(xiàn)在的技術(shù)條件而言),有可能破壞大氣環(huán)境,損害公眾健康, 所以, 國(guó)家為了維護(hù)公共利益,通過(guò)立法對(duì)機(jī)動(dòng)車使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)設(shè)置了一定的條件。其中與本稿主題有關(guān)的是如下兩項(xiàng)。
1. 就新車購(gòu)置行為向車主征稅 (原名為購(gòu)置附加費(fèi),現(xiàn)名為購(gòu)置稅)。其目的是籌集道路交通設(shè)施建設(shè)資金。由于有關(guān)道路交通安全管理的國(guó)家現(xiàn)行立法將完稅證明的提交作為機(jī)動(dòng)車所有人辦理車輛登記的條件, 而車輛登記又是機(jī)動(dòng)車所有人實(shí)現(xiàn)其車輛使用權(quán)中的道路行駛權(quán)的法定條件, 所以, 對(duì)機(jī)動(dòng)車所有人而言, 履行納稅義務(wù)是申辦登記, 從而實(shí)現(xiàn)其使用權(quán)中的道路行駛權(quán)的必要前提。
2. 規(guī)定車主的車輛登記義務(wù)和登記的條件[23], 禁止未登記機(jī)動(dòng)車上道行駛。其目的之一是保障道路交通安全。未辦理登記因而未取得號(hào)牌和行駛證的車主, 即使履行了納稅義務(wù)并取得了駕駛該類車輛的資格, 也不得行使其對(duì)該車的使用權(quán)中的道路行駛權(quán)。不僅如此, 取得駕駛資格的車主對(duì)該車的駕駛權(quán)也不能實(shí)現(xiàn)(盡管可以駕駛辦理了登記的同類車輛)[24]。
(二) 核發(fā)號(hào)牌、設(shè)定私車額度、拍賣(mài)私車額度的目的是什么
1. 號(hào)牌是特定機(jī)動(dòng)車的道路行駛合法性的法定標(biāo)識(shí)。根據(jù)道交法等國(guó)家立法的規(guī)定, 給機(jī)動(dòng)車上號(hào)牌, 僅僅是行政主管部門(mén)對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)施登記管理的內(nèi)容之一, 其目的在于表示該機(jī)動(dòng)車的道路行駛合法性和保證行政主管部門(mén)對(duì)道路交通安全實(shí)施有效的管理。上號(hào)牌本身與可行駛機(jī)動(dòng)車的數(shù)量控制沒(méi)有任何關(guān)系。
2. 設(shè)定私車額度的目的, 也許確實(shí)如上海市府所言,是為了控制交通總量、緩解交通擁堵?tīng)顩r[25]。不過(guò)由于以下情況的存在,該目的的可靠性和唯一性似乎又是令人感到懷疑的。第一,設(shè)定私車額度是上海的單干, 其他地方?jīng)]有搞。上海市府在事實(shí)上難以完全阻止具有該市常住戶口的居民異地登記上牌[26], 在法律上也無(wú)權(quán)禁止(事實(shí)上也未發(fā)出這樣的禁令)有該市常住戶口的居民在該市行駛持有外地正式號(hào)牌的私車。國(guó)家立法并未將車輛登記地限定為車主戶籍所在地。盡管上海市府希望, 但外地政府并未禁止(或完全禁止)沒(méi)有當(dāng)?shù)爻Ｗ艨诘娜?當(dāng)然包括上海居民)到當(dāng)?shù)氐怯浬吓�。盡管上海市府對(duì)掛外地牌照的車輛實(shí)施了一定程度的通行限制,但在法律上并無(wú)權(quán)力禁止其通行(事實(shí)上也未這樣做)。因此,私車額度設(shè)定只與持有上海正式號(hào)牌的私車的數(shù)量直接有關(guān),與在上海的道路上實(shí)際合法行駛的機(jī)動(dòng)車的數(shù)量即交通總量未必存在明顯的或重要的關(guān)系。第二,上海搞的私車額度限制從一開(kāi)始就是與私車額度拍賣(mài)捆在一起的措施。就二者之間的關(guān)系而言, 不限制額度, 就不可能搞拍賣(mài)；要搞拍賣(mài), 就必須限制額度。據(jù)此,人們也許有理由相信, 上海搞的私車額度限制, 即使確實(shí)是為了控制交通總量, 這也并非唯一的目的。拍賣(mài)也是其目的(盡管上海市府從未這樣說(shuō))。
那么,額度拍賣(mài)的目的又是什么呢? 據(jù)上海市政府的說(shuō)明, 這也是“為了控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量增長(zhǎng)過(guò)快，緩解道路交通擁堵?tīng)顩r”(媒體的有關(guān)報(bào)道大多似乎也把二者聯(lián)系在一起, 把二者的關(guān)系理解為手段和目的的關(guān)系)。[27] 但人們只要略加分析, 就會(huì)發(fā)覺(jué)這樣的解釋是難以說(shuō)得通的。與控制交通總量有直接關(guān)系的只可能是額度限制。額度是否拍賣(mài), 拍賣(mài)的成交價(jià)是多少, 則僅與政府是否想利用額度來(lái)創(chuàng)收, 即把額度作為商品出賣(mài), 以此來(lái)增加財(cái)政收入有關(guān), 與控制交通總量沒(méi)有任何直接的關(guān)系。[28] 上海搞的額度拍賣(mài)的十八年的歷史事實(shí), 不能證明交通總量因此而受到了的控制, 只能證明政府的財(cái)政收入有了可觀的增加。[29] 筆者推測(cè), 在私車額度拍賣(mài)的目的是什么這一問(wèn)題上, 如果不是選擇該措施的上海政府的決策人存在誤解, 那么就是向公眾解釋該措施之目的的上海政府發(fā)言人或法制辦的專家存在誤解。
綜上所述, 由于上海市府實(shí)施了私車限額拍賣(mài)的政策, 私車號(hào)牌的核發(fā)行為在實(shí)質(zhì)上變成了限量竟價(jià)核發(fā)行為, 從而具有了三重目的或功能。第一, 表示車輛行駛的合法性和保證交通管理的實(shí)施(原有的功能); 第二, 控制交通總量(因額度限制而產(chǎn)生的追加功能, 效果如何, 另當(dāng)別論); 第三, 增加財(cái)政收入(因額度拍賣(mài)而產(chǎn)生的追加功能, 效果顯著)。
(二) 私車額度限制和拍賣(mài)引起了什么法律后果
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