[ 徐琳 ]——(2002-5-11) / 已閱43109次
當(dāng)然，應(yīng)該說有很多人本身就是私心很小，一直都自覺遵從或一開始就樹立了這種正確觀念，但我們不能擔(dān)保人人都能做到這樣。從社會學(xué)上來說，我們應(yīng)該是采取有效的措施迫使那些不情愿的人也都不得不這樣。既然你選擇了這份工作、這樣一個環(huán)境，就由不得你不情愿，否則你可以另謀高就。
監(jiān)督是利益相關(guān)者對利益影響者實(shí)行的查看、了解、干預(yù)，它是利益相關(guān)者的一項(xiàng)固有的權(quán)利。
利益相關(guān)關(guān)系的形成分為兩種，一種是（一方）利用強(qiáng)權(quán)形成的，還有一種是非強(qiáng)權(quán)形成的。利用強(qiáng)權(quán)形成的，其監(jiān)督權(quán)利是無限的，可以采取任何他愿意的方式、手段來對任何事進(jìn)行監(jiān)督（這里所說的“可以”并非指合理，既然他擁有強(qiáng)權(quán)，合不合理你都沒有辦法抗拒）。非強(qiáng)權(quán)形成的，其監(jiān)督權(quán)利則是有限的，監(jiān)督的方式、手段、內(nèi)容必須遵守雙方的約定和國家法律、一般社會準(zhǔn)則、慣例。
奴隸社會及其以前的社會，也包括封建社會中的一部分，利益相關(guān)關(guān)系是利用強(qiáng)權(quán)形成的。近代的利益相關(guān)的關(guān)系基本上是非強(qiáng)權(quán)形成的，其中又分為兩種：一種是相互在自愿的基礎(chǔ)上通過直接契約建立起來的一方為另一方提供服務(wù)的關(guān)系——在一定時間內(nèi)相對穩(wěn)定的關(guān)系。另一種是自然形成的，即，雖然相互沒有建立一方為另一方提供服務(wù)的契約關(guān)系，但一方的自我行為卻對另一方的利益實(shí)際造成了影響。這種自然形成的利益相關(guān)關(guān)系是一種松散的、不明朗、不確定的關(guān)系，原則上是：有影響就有關(guān)系，沒有影響就沒有關(guān)系。但有時候有沒有影響是難以說清的，至少是不了解就不知道的，所以即使看不出有利益相關(guān)，往往也還是有必要進(jìn)行一定的監(jiān)視。自然形成的利益相關(guān)關(guān)系往往是在其他一些關(guān)系上發(fā)展起來的，例如地域、流域關(guān)系，行業(yè)、職業(yè)關(guān)系等。
通過直接契約建立利益相關(guān)關(guān)系而產(chǎn)生的監(jiān)督是既可監(jiān)又可督，因?yàn)榧热挥衅跫s，就可以督促對方按照契約上的要求去做。但“可督”并不是一定就“有督”。而沒有直接契約關(guān)系的監(jiān)督一般來說就是只能監(jiān)不能督。因?yàn)榧热粵]有建立契約關(guān)系，對方就沒有責(zé)任按照你的要求去做，只要沒有發(fā)生損害你的利益的事實(shí)你就管不了他。也就是說，這種監(jiān)督是主要以事件結(jié)果為焦點(diǎn)的。當(dāng)然，有些事件雖然還沒有產(chǎn)生結(jié)果，但根據(jù)一般常識或科學(xué)的規(guī)律性可以判定即將產(chǎn)生什么樣的結(jié)果，也可以以之為焦點(diǎn)。而有契約關(guān)系的監(jiān)督則主要不是以結(jié)果為焦點(diǎn)的，更大程度上是以做事的方法、手段、條件等為焦點(diǎn)。因?yàn)橥谄跫s中就對這些作了說明，或者已經(jīng)有了一般社會準(zhǔn)則或慣例。例如，一個工程建設(shè)監(jiān)理公司在對一個施工項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)理時，首先要求施工單位提交組織架構(gòu)、施工方案等等資料，審查看是否符合要求，這叫作事前控制。
前面說了非強(qiáng)權(quán)形成的利益相關(guān)關(guān)系下的監(jiān)督，其監(jiān)督權(quán)利不是無限的，而是有限的，并不是可以采取任何方式、手段對任何事進(jìn)行監(jiān)督，至少是不能嚴(yán)重阻礙被監(jiān)督者的正常工作，也不能損害被監(jiān)督者的正當(dāng)利益。監(jiān)督權(quán)利的擁有是在利益相關(guān)的關(guān)系確定后才有的。建立了契約關(guān)系，自然就有一些關(guān)于監(jiān)督方面的專項(xiàng)權(quán)利，例如進(jìn)入某些地域、查看某些東西。而沒有契約關(guān)系的，就沒有關(guān)于監(jiān)督方面的專項(xiàng)權(quán)利，只能利用一些社會人的基本權(quán)利來進(jìn)行監(jiān)督。只有當(dāng)有較充分的證據(jù)顯示對方已經(jīng)或很可能損害了自己的利益的時候，那么就成了事實(shí)上的利益相關(guān)關(guān)系或準(zhǔn)利益相關(guān)關(guān)系，這時候才可以要求進(jìn)行進(jìn)一步的監(jiān)督，即具有了某些關(guān)于監(jiān)督方面的專項(xiàng)權(quán)利。當(dāng)然，這是需要政府或公眾予以確認(rèn)、認(rèn)可的，并不是一方當(dāng)事人可以隨意認(rèn)定、擅自行事的。
為了保證那些沒有建立直接契約關(guān)系的人也能夠充分利用社會人的基本權(quán)利來對他人進(jìn)行監(jiān)督以使自己的正當(dāng)權(quán)益不受侵害，應(yīng)當(dāng)使社會人享有足夠的基本權(quán)利有并使之得到切實(shí)的保障、得以落實(shí)、行使，這其中包括要求被監(jiān)督者將能夠公開的東西必須公開。（這里的被監(jiān)督者可能是不確定的，即任何人都有可能是被監(jiān)督者。例如，當(dāng)前對自行車的管理就是要求不確定的被監(jiān)督者——任何騎自行車的人——將組合型車牌的插入件插好，以便任何人都可以根據(jù)它來判定該車是不是盜竊來的。當(dāng)然，要使這一做法切實(shí)起到作用，就必須對那些雖屬合法擁有車輛但未按要求插牌的人予以嚴(yán)厲處罰。本文后面將談到對違規(guī)行為的處罰問題。）
二，監(jiān)督的方式種類種類
直接監(jiān)督和委托監(jiān)督 直接監(jiān)督即利益相關(guān)者親自來對對方實(shí)施監(jiān)督。由于監(jiān)督的效果由監(jiān)督者自己掌握，因此沒有嚴(yán)格職責(zé)，想監(jiān)督就監(jiān)督，不想監(jiān)督就不監(jiān)督，同時也往往沒有系統(tǒng)的、科學(xué)的監(jiān)督方法，監(jiān)督不監(jiān)督、怎么監(jiān)督都是他自己的事，只不過不能采取對方不能夠接受的監(jiān)督方式、不能超出法律和社會公約允許的范圍。
委托監(jiān)督是指利益相關(guān)者委托他人來對對方實(shí)施監(jiān)督。這種監(jiān)督必須由利益相關(guān)者來對監(jiān)督實(shí)施者予以授權(quán)，明確授權(quán)范圍、權(quán)限。一般來說委托人與受委托人之間也必須簽定協(xié)議，明確責(zé)任、義務(wù)，報酬。對于受委托人來說，他是必須履行監(jiān)督的。如果沒有實(shí)施監(jiān)督或監(jiān)督不力，則會受到處罰。受委托進(jìn)行監(jiān)督者本身也受到委托者的監(jiān)督，因此他要努力盡到職責(zé)。為了取得委托者的信任、獲得委托，他要有系統(tǒng)的、科學(xué)的監(jiān)督方法、先進(jìn)的監(jiān)督手段。
法定監(jiān)督 指法律上明確規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)，例如國家監(jiān)察局等等機(jī)構(gòu)。它是屬于委托監(jiān)督的一種。
職務(wù)（職能）監(jiān)督 它也是委托監(jiān)督的一種，一般是指政府或民間機(jī)構(gòu)擔(dān)任監(jiān)督職責(zé)的部門、人員所進(jìn)行的監(jiān)督。這種監(jiān)督的實(shí)施者是專業(yè)人員，具有系統(tǒng)的、科學(xué)的監(jiān)督方法、先進(jìn)的監(jiān)督手段，例如建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站、建設(shè)工程方面的監(jiān)理公司、國家監(jiān)察部等。
職務(wù)（職能）監(jiān)督又分為全程監(jiān)督和非全程監(jiān)督，非全程監(jiān)督又分為定期監(jiān)督和不定期監(jiān)督。全程監(jiān)督是在被監(jiān)督者做事的全過程進(jìn)行隨時隨地的監(jiān)督。非全程監(jiān)督是在個別時候?qū)δ承┚唧w東西進(jìn)行監(jiān)督。全程監(jiān)督花費(fèi)的人力物力比非全程監(jiān)督的大很多，監(jiān)督力度、效能自然是要好一些。非全程監(jiān)督的被監(jiān)督者不是時刻處于被監(jiān)督狀態(tài)，只有當(dāng)監(jiān)督者行使監(jiān)督的時候才將被監(jiān)督內(nèi)容向監(jiān)督者展示。
有限責(zé)任監(jiān)督和無限責(zé)任監(jiān)督 無限責(zé)任監(jiān)督是指對被監(jiān)督者一切事情負(fù)責(zé)，不論什么原因發(fā)生什么問題都負(fù)有責(zé)任。有限責(zé)任監(jiān)督則是只對某些指定了的事情負(fù)責(zé)，在這些事情上監(jiān)督者盡到了職責(zé)，那么無論發(fā)生什么事情都與監(jiān)督者無關(guān)。無限責(zé)任監(jiān)督一般是做事者的內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者都是屬于一個整體，監(jiān)督者自己的失誤和被監(jiān)督者的失誤都與之有關(guān)，所以是無限責(zé)任監(jiān)督。有限責(zé)任監(jiān)督則是外部監(jiān)督，因?yàn)槭峭獠康�，不可能超出職�?quán)范圍來干涉做事者，做事者是有一定自主權(quán)的，外部的監(jiān)督者不可能為此負(fù)責(zé)、替人受過。
內(nèi)部監(jiān)督 機(jī)構(gòu)內(nèi)部的部門之間、工作人員之間的相互監(jiān)督。
外部監(jiān)督 機(jī)構(gòu)以外的人員或其他機(jī)構(gòu)對該機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。
公開監(jiān)督 也叫群眾監(jiān)督，它沒有固定的監(jiān)督人員，也就沒有授權(quán)，所以也可以稱作無授權(quán)監(jiān)督。公開監(jiān)督也分為社會化公開監(jiān)督和局部范圍內(nèi)的公開監(jiān)督（例如一個集體內(nèi)，因?yàn)橛行┦虏灰送耆珜ι鐣_）。公開監(jiān)督是讓人們利用社會公民或機(jī)構(gòu)普通員工所擁有的基本權(quán)利來實(shí)施監(jiān)督。公開監(jiān)督是只能監(jiān)不能督。監(jiān)督者將所監(jiān)得的情況向利益相關(guān)者或被監(jiān)督者的主管部門（或人員）報告，讓利益相關(guān)者或被監(jiān)督者的主管部門（或人員）去行使有關(guān)權(quán)力和權(quán)利（進(jìn)一步監(jiān)并進(jìn)行督）。公開監(jiān)督是一種很有利用價值的監(jiān)督方式，應(yīng)該充分利用。因?yàn)檫@種監(jiān)督方式不需要授權(quán)委托，監(jiān)督者沒有特權(quán)去以權(quán)謀私，又不需支付工資，同時監(jiān)督者很廣泛，草木皆兵，被監(jiān)督者往往不會太注意，即使防也是防不勝防。要利用好公開監(jiān)督，就應(yīng)該讓監(jiān)督有功者得到報酬，為了鼓勵人們參與公開監(jiān)督，就需要以一種表明獎勵意思的不定向契約（即公告）來激勵。它既可能是無償監(jiān)督，也可能是有償監(jiān)督，當(dāng)有人實(shí)施了監(jiān)督并獲得了有用的情況向利益相關(guān)者報告了，獲得了獎勵，那么就是有償監(jiān)督，否則就是無償監(jiān)督。一般來說應(yīng)該將其歸入無償監(jiān)督。即使是將它歸入有償監(jiān)督，在有償監(jiān)督里面它也是最劃算的，同時又是效能很高的。不論是否有人獲得了有用的情況向利益相關(guān)者報告，它都都一樣發(fā)揮了效能，它對被監(jiān)督者起到很大的威懾作用，他不知道什么時候會有什么人來監(jiān)督他，只有按規(guī)定做好。要利用好公開監(jiān)督，就要要求被監(jiān)督者將盡量多的東西公開來，讓人們能夠在基本權(quán)利的基礎(chǔ)上就能看到、聽到這些東西。例如，要求正在進(jìn)行施工的工地將報建審批的許可證掛在外人可見的顯眼位置。
如今電腦互聯(lián)網(wǎng)、電話、電子公告板等技術(shù)、設(shè)施如此先進(jìn)發(fā)達(dá)，為較好地實(shí)行公開監(jiān)督提供了非常有利的條件。
社會監(jiān)督 分為兩種：一種是指社會化公開監(jiān)督，即上面所說的無授權(quán)監(jiān)督。一種是指利用社會民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行的監(jiān)督，這種則是有授權(quán)的，例如工程建設(shè)方面的監(jiān)理公司實(shí)行的監(jiān)理。
顯形監(jiān)督 顯形監(jiān)督是指被監(jiān)督者知道監(jiān)督實(shí)施者是誰，并且看得見他在進(jìn)行監(jiān)督。顯形監(jiān)督也叫旁站監(jiān)督，它是最簡單、原始的監(jiān)督方式。顯形監(jiān)督有時會使被監(jiān)督者產(chǎn)生不良情緒，覺得不受信任，有時也會阻礙被監(jiān)督者的工作。而且，由于被監(jiān)督者知道、看得見監(jiān)督者，可能會針對性地采取一些不正當(dāng)?shù)氖侄蝸硎贡O(jiān)督形同虛設(shè)，人都是有弱點(diǎn)的，或者經(jīng)濟(jì)方面，或者是人格方面，或者是色欲方面等等。但是，有些事情是必須要實(shí)行旁站監(jiān)督的。
隱形監(jiān)督 隱形監(jiān)督是指被監(jiān)督者不知道監(jiān)督實(shí)施者是誰，看不見他在進(jìn)行監(jiān)督，不知道是否有人在進(jìn)行監(jiān)督、用什么方式進(jìn)行監(jiān)督。由于被監(jiān)督者不知道監(jiān)督實(shí)施者是誰、什么時候、用什么方式進(jìn)行監(jiān)督，就可能不會采取針對性的手段來對監(jiān)督進(jìn)行防范、阻撓。對于那些理性不夠的人來說，可能會產(chǎn)生沒有監(jiān)督的錯覺，或抱僥幸心理以為自己的所做所為不一定會被發(fā)現(xiàn)，從而鋌而走險。隱形監(jiān)督的手段包括利用攝像進(jìn)行監(jiān)視等。
半隱形監(jiān)督 介于顯形監(jiān)督和隱形監(jiān)督之間。例如公開監(jiān)督，這其中又分兩種：一種是適時公開監(jiān)督，一種是事后公開監(jiān)督。適時監(jiān)督時，雖然監(jiān)督者是顯形的，但你不知道他是否在監(jiān)督（因?yàn)樗旧聿]有被授權(quán)進(jìn)行監(jiān)督、沒有監(jiān)督的職責(zé)），他的監(jiān)督行為不明顯，難以判定是否有注意被監(jiān)督者。事后公開監(jiān)督是讓被監(jiān)督者事后將做事的情況、結(jié)果等放在公開位置，誰都可以看到，但不一定知道什么人在什么時候看了。
縱向監(jiān)督 指上級對下級的監(jiān)督，或?qū)ｉT監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)行的監(jiān)督。
橫向監(jiān)督 指同級單位、人員之間的監(jiān)督。橫向監(jiān)督是只監(jiān)不督。橫向監(jiān)督的檢查結(jié)果只能作為參考信息，而不能作為判定、處罰的依據(jù)。
逆向監(jiān)督 指下級對上級的監(jiān)督。這也是只監(jiān)不督。
輿論監(jiān)督 這是一種特殊的監(jiān)督，即利用輿論進(jìn)行監(jiān)督。它是指把事實(shí)真相通過大眾傳媒公之于眾，讓人們?nèi)ピu說和作出反應(yīng)，從而對當(dāng)事人起到督促的作用。輿論監(jiān)督的對象事件一般是被認(rèn)為不好的、不應(yīng)該發(fā)生的事情。其結(jié)果有這樣幾種情況：一是當(dāng)事人自己糾正錯誤、自我約束；二是當(dāng)事人的上級領(lǐng)導(dǎo)或其主管部門或執(zhí)法部門來對事件進(jìn)行干預(yù)；三是民眾利用自己的公民權(quán)利來對當(dāng)事人作出反應(yīng)，例如不跟他做生意、不與其聯(lián)姻、在選舉中不投他的票等等，從而使當(dāng)事人得到懲罰。輿論監(jiān)督的監(jiān)和督的主體往往是不同的，監(jiān)和督的對象有時也是不同的（例如督促當(dāng)事人的上級或其主管部門或執(zhí)法部門來對事件進(jìn)行干預(yù)）。
輿論監(jiān)督的關(guān)鍵是事實(shí)真相能夠在大眾傳媒上公布。這要求社會有充分的言論、出版自由以及傳媒機(jī)構(gòu)有足夠的輿論覆蓋面和信譽(yù)度。
輿論監(jiān)督的“督”分為事前督和事后督。事前督是指把將要利用輿論進(jìn)行監(jiān)督的做法事先告訴被監(jiān)督者，使之引起重視，不敢違規(guī)亂來，從而起到事前督促的作用。事后督則是在事情發(fā)生之后把事情經(jīng)過、結(jié)果在傳媒上公之于眾，以起到督促的作用。
三，監(jiān)督實(shí)施的三個階段階段
監(jiān)督實(shí)施的三個階段是：事前監(jiān)督，事中監(jiān)督，事后監(jiān)督。
事前監(jiān)督是在做事之前對做事的條件、方式方法等進(jìn)行檢查，具備條件才準(zhǔn)做，不具備條件就不準(zhǔn)做，并督促做好準(zhǔn)備工作。
事中監(jiān)督是在做事的過程中監(jiān)督。
事后監(jiān)督是在事情做完后才進(jìn)行檢查督促。
事前監(jiān)督，事中監(jiān)督，事后監(jiān)督這三種監(jiān)督既有宏觀上的，也有微觀上的。宏觀上是針對整個事件而言，微觀上是針對整個事件中的一個個具體內(nèi)容而言。
從宏觀上來說，對于原做事者有時就只有事后“監(jiān)”而沒有事后“督”了，事情都做完了，檢查之后該怎么處理就怎么處理，即使有什么要補(bǔ)救的，也可能是讓另外的人來做。對原做事者的處理成了對他人的“督”，所謂前車之轍，后車之鑒。
這三個階段的監(jiān)督也可以當(dāng)作三個監(jiān)督的方式單獨(dú)運(yùn)用或合并運(yùn)用，即根據(jù)需要決定對哪一個或幾個階段進(jìn)行監(jiān)督。對這三個階段的監(jiān)督，單個而言，是各有所長。事前監(jiān)督可以使被監(jiān)督者在開始做事之前就按要求做好準(zhǔn)備工作及思想準(zhǔn)備，使事情從一開始就走上正軌。事中控制則可以對被監(jiān)督者的具體做事情況進(jìn)行適時監(jiān)控。而事后監(jiān)督一般來說則是必不可少的，因?yàn)槿魏喂ぷ鞫急仨氂幸粋�最終的評價、處理。
事中監(jiān)督分為全程監(jiān)督和關(guān)鍵監(jiān)督。關(guān)鍵監(jiān)督是在做事的過程中對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。
對三個監(jiān)督階段都實(shí)行監(jiān)督叫做全面監(jiān)督，它是最嚴(yán)密的監(jiān)督。對于一項(xiàng)復(fù)雜的工作，其中包含了很多單個的事件，那么實(shí)行全面監(jiān)督則是對每一個單個事件都實(shí)施事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督，也就是說，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督在整個過程中是不斷循環(huán)推進(jìn)的。
四，監(jiān)督的幾個基本手段手段
(一)，旁站。旁站是最原始的、最簡單直接的監(jiān)督，也是顯形監(jiān)督。盡管如此，它仍然是今天乃至今后在很多情況下不可缺少的一種監(jiān)督手段。旁站監(jiān)督可以及時對被監(jiān)督者的不符合要求的行為進(jìn)行制止、糾正。由于旁站的人不可能很多，因此對于涉及到很多人的利益的行為，僅僅采取旁站監(jiān)督還是不夠的。
(二)，巡視檢查。巡視檢查一般是利用被監(jiān)督者的工作步驟之間的間隔時間來對不同的多個被監(jiān)督者進(jìn)行監(jiān)督，或者是忽略一般性工作而只對重要工作進(jìn)行監(jiān)督，也可以是對一般性工作進(jìn)行抽查。巡視檢查是上級監(jiān)督者對下級監(jiān)督者或?qū)唧w做事者實(shí)行監(jiān)督的主要手段。
(三)，了望監(jiān)視。遠(yuǎn)距離采用望遠(yuǎn)鏡進(jìn)行監(jiān)視。這種監(jiān)視方法監(jiān)視面較廣。
(四)，攝影、攝像、錄音、電視播。這是利用現(xiàn)代科技（電子）產(chǎn)品代替人進(jìn)行旁站的一種監(jiān)督手段。它可以讓更多的人參與監(jiān)督，同時又不會對被監(jiān)督者的行為造成阻礙和心理影響，有時還具有一定的隱蔽性。
(五)，抽查（或叫翻查）。對已完成的資料、產(chǎn)品等進(jìn)行隨機(jī)抽查或指定抽查。一般來說，隨即抽查是在完全不了解情況的情況下隨時隨意地抽取一定量的被檢查對象進(jìn)行檢查，檢查結(jié)果代表所有被檢查對象的一般水平或平均水平。指定抽查是在被檢查對象中的一部分有不合格跡象、對其有懷疑時或該部分明顯比其它的要差時，指定檢查這部分，其檢查結(jié)果可視為所有被檢查對象的最低水平。如果最低水平都合格，那么所有被檢查對象都合格。
(六)，連續(xù)編號登記。規(guī)定將資料、事件進(jìn)行連續(xù)編號登記，可以防止篡改、隱瞞和遺漏，又便于查找、檢查。
(七)，回執(zhí)。給予回執(zhí)就是給當(dāng)事人以知情權(quán)，并讓他能夠掌握證據(jù)，以便進(jìn)行監(jiān)督。
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